IV SA/Wa 1505/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "G." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z parkingiem naziemnym dla samochodów osobowych i budowie totemu reklamowego na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...]. W uzasadnieniu Kolegium podało, że w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Kolegium, z przeprowadzonej analizy wynika, iż dominującą funkcją w obszarze jest funkcja mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa. W części północnej obszaru analizowanego występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz usługi oświaty i handlu. Natomiast w części południowej występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz usługi handlu i biura. Zatem planowana inwestycja, polegająca na budowie budynku handlowo - usługowego z parkingiem naziemnym, stanowić będzie kontynuację funkcji na zasadach dobrego sąsiedztwa. Odnosząc się do wyznaczonej przez organ I instancji linii zabudowy wskazano, iż organ wyznaczył linię zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazując, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa rozproszona i brak ukształtowanej pierzei wzdłuż ul. [...], a zatem linię zabudowy wyznacza się analogicznie do linii zabudowy istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, usytuowanego po przeciwnej stronie ulicy [...], na działce nr [...] z obrębu [...]. W decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] Kolegium uchylając decyzję organu I instancji ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji wskazało, iż organ I instancji nie uzasadnił powodu, dla którego odstąpił od zasad wyrażonych w przepisach § 4 ust. 1-3 rozporządzenia. Przytoczone argumenty nie wskazywały bowiem na to, aby wyznaczona na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia linia zabudowy wynikała z analizy. Dokonując jednakże ponownej analizy wyznaczonej linii zabudowy Kolegium uznało, że niezależnie od uzasadnienia organu I. instancji, linia ta nawiązuje do obiektów zlokalizowanych na nieruchomościach sąsiednich, tj. na terenie działki nr [...] i nr [...]. Taki sposób ustalenia linii zabudowy doprowadzi do jej harmonizacji w tej części ulicy. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania w kwestii ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zamiast obowiązującej linii zabudowy wyjaśniono, że obowiązująca linia zabudowy wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tejże linii, zaś nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy. Pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się w art. 61 ust 7 u.p.z.p. zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". Jeżeli w sprawie decyzja dotyczyć ma obszaru o zabudowie rozproszonej, nieregularnej, spełniającej podobne funkcje i bardzo zróżnicowanych pozostałych parametrach normowanych rozporządzeniem, to wyznaczanie skonkretyzowanej linii zabudowy w takiej sytuacji ograniczałoby uprawnienie właścicielskie oraz swobodę projektową - bez żadnego prawnego i merytorycznego uzasadnienia. SKO podało, że ze sporządzonej analizy wynika, iż wzdłuż ul [...] na odcinku pomiędzy ul. [...] a ul. [...] występują budynki mieszkalne wielorodzinne o wysokościach ok. 28 m, które sąsiadują z niską zabudową pawilonów handlowych. Zabudowa ta jest rozproszona i brak ukształtowanej pierzei tej ulicy, jak również ukształtowanej obowiązującej linii zabudowy. Organ odwoławczy podał, że z analizy wynika, iż wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działek w analizowanym obszarze jest zróżnicowany i kształtuje się od 11% do 73%, przy czym dla zabudowy mieszkaniowej średni wskaźnik wynosi 27,5 %, zaś dla zabudowy usługowej średni wskaźnik wynosi 45%. Zatem zgodnie z § 5 ust. 2 wyznacza się wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy max 45%. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Ustalony wskaźnik zabudowy odpowiada średniemu wskaźnikowi w obszarze analizowanym dla obiektów usługowych, jak również mieści się w granicach od 11% do 73%, występujących dla zabudowy na terenie całego obszaru analizowanego. Odnosząc się w do podniesionej w odwołaniu kwestii braku ustalenia udziału powierzchni biologicznie czynnej, SKO podało, że stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i w świetle wyroków sądów administracyjnych tej kwestii nie można uznać, iż jej ustalenie jest wymogiem prawidłowego ustalenia warunków zabudowy i wynika z art. 61 ust. 1 ustawy. SKO wskazało, że szerokość elewacji frontowej ustalona została na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia. Organ wskazał przy tym, iż elewacje frontowe są zróżnicowane i wynoszą dla zabudowy mieszkaniowej od 20 m do 233 m, zaś dla zabudowy usługowej od 11 m do 100 m. Maksymalną szerokość elewacji frontowej ustalono do 55 m, co zdaniem Kolegium nie narusza § 6 ust. 2, skoro bowiem wielkość ta mieści się w opisanych granicach, to mimo braku określenia średniej dla całego obszaru analizowanego nie można uznać, iż tak ustalona szerokość elewacji frontowej narusza powołany przepis. Odnosząc się zaś do ustalonej przez organ wysokości zabudowy stwierdzono, że organ I instancji ustalił wysokość zabudowy do 8 m, zgodnie z wnioskiem inwestora, wskazując, iż wysokość obiektów na terenie objętym analizą jest zróżnicowana i kształtuje się od VI do XVI kondygnacji (od 20 m do 51 m) dla zabudowy mieszkaniowej, zaś dla zabudowy usługowej od I do II kondygnacji (od 7 m do 14 m). Mając na uwadze wyniki analizy Kolegium uznało, że ustalenie wysokości obiektu na zasadzie odstępstwa, jest zgodne z § 7 ust. 4 rozporządzenia, jako odpowiadające wysokości obiektów o funkcji usługowej. Kolegium podkreśliło także, że kwestie związane z utrzymaniem dotychczasowej obsługi komunikacyjnej nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji nie są przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy i podlegają ocenie przez organ architektoniczno-budowlany na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Co do kwestii naruszenia ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. co do przeznaczenia terenu objętego wnioskiem wyjaśniono, że studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, lecz jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa G., reprezentowana przez adwokata, zarzucając wydanie jej z naruszeniem: I. prawa materialnego w postaci: 1. art 292 k.c. w zw. z art. 285 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: k.c.) poprzez ich niezastosowanie i naruszenie przez nieuwzględnienie faktu istnienia na działce [...] służebności Spółdzielni przejazdu i przechodu asfaltową drogą o szerokości 6 m, stwierdzonej postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w Warszawie z [...] października 2013 r. sygn. akt [...], co prowadzi do ograniczenia prawa skarżącej Spółdzielni i jej członków do posiadania służebności drogowej, co jednocześnie stanowi także naruszenie art. 32 Konstytucji RP oraz art; 140 i 144 k.c.; 2. art. 2, art. 6 i art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in. poprzez: - zaniechanie dokonania właściwej i pełnej oceny wpływu realizacji inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich, - nieuwzględnienie dotychczasowej typowo mieszkaniowej funkcji istniejącej zabudowy, - niezapewnienie właściwych warunków w zakresie komunikacji oraz właściwego przestrzegania zasad ochrony przeciwpożarowej na sąsiednich nieruchomościach poprzez nieustalenie konieczności zachowania istniejącej na działce [...] drogi, jej przebiegu i szerokości; 3. § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez błędną wykładnię i niezastosowanie przepisu, polegającą na niewskazaniu podstaw i uzasadnienia zastosowania średniego wskaźnika zabudowy obszaru będącego przedmiotem analizy oraz ustalenia go na wysokości 45 %. 4. § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez brak określenia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej i jednocześnie naruszenie norm określających minimalny procent udziału powierzchni biologicznie czynnej; 5. art. 61 u.p.z.p. oraz § 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie poprzez nieprzeprowadzenie dostatecznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obszaru analizowanego w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1-5 u.p.z.p. i brak uzasadnienia podstaw wyznaczenia obszaru analizy i nieprzeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., w szczególności poprzez brak odniesienia się do konkretnych obiektów w obszarze analizowanym; 6. § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie w decyzji "nieprzekraczalnej linii zabudowy", mimo że rozporządzenie wskazuje na obowiązek ustalenia "obowiązującej" linii zabudowy oraz § 4 ust. 1-3 oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia poprzez wyznaczenie linii zabudowy na podstawie mającego charakter wyjątkowy § 4 ust. 4, nie zaś na podstawie § 4 ust. 1-3 rozporządzenia; 7. § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez nieprawidłowe określenie szerokości elewacji frontowej; 8. § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez nieprawidłowe określenie maksymalnej górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości zabudowy. II. naruszenie przepisów postępowania w postaci; 1. art. 7, 8, 15 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i stanu prawnego prawy oraz pominięcie w rozstrzygnięciu interesu społecznego, słusznego interesu obywateli i zasady dobrego sąsiedztwa w sposób nie do pogodzenia z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej oraz nierozpoznanie istoty sprawy co stanowi o naruszeniu art. 15 k.p.a. 2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez; a) pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, w szczególności służącej służebności Spółdzielni przejazdu i przechodu na działce [...] o szerokości 6 m., b) brak uzasadnienia nieuwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego W postaci art. 292 k.c. w zw. z art. 285 § 1 k.c., art. 32 Konstytucji RP oraz art. 140 i 144 k.c. zawartego w pkt 1 odwołania od decyzji oraz zarzutu naruszenia art. 2, art. 6 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego, zaniechanie dokonania oceny wpływu realizacji inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich, nieuwzględnienie dotychczasowej typowo mieszkaniowej funkcji istniejącej zabudowy i niezapewnienie właściwych warunków w zakresie obsługi komunikacji oraz właściwego przestrzegania zasad ochrony przeciwpożarowej na sąsiednich nieruchomościach poprzez nieustalenie konieczności zachowania istniejącej na działce [...] drogi, jej przebiegu i szerokości, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, c) ogólnikowość decyzji i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy, co stanowi o nierozpoznaniu istoty sprawy i naruszeniu art. 15 k.p.a. 3. art. 11 k.p.a. poprzez: a) nieuzasadnienie decyzji w zakresie oceny okoliczności istnienia służebności Spółdzielni przejazdu i przechodu na działce [...] o szerokości 6 m, brak uzasadnienia w zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego w postaci art. 292 k.c. w zw. z art. 285 § i k.c., art. 32 Konstytucji RP oraz art. 140 i 144 k.c. zawartego w pkt 1 odwołania oraz zarzutu naruszenia art. art. 2, art, 6 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego, b) nieprzedstawienie należytego uzasadnienia co do okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierowało się SKO zmieniając istotnie swe rozstrzygnięcie względem ponownie wydanej decyzji o warunkach zabudowy, tożsamej z uchyloną decyzją. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Spółdzielnia Mieszkaniowa korzysta z odcinka drogi urządzonej na działce nr [...] od ponad trzydziestu lat. Wobec powyższego złożyła do Sądu Rejonowego dla. [...] w W. II Wydział Cywilny wniosek o stwierdzenie nabycia przez zasiedzenie służebności gruntowej przechodu i przejazdu odcinkiem istniejącej drogi asfaltowej o szerokości 6 m, znajdującej się na nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]. Postanowieniem z [...] października 2013 Sąd Rejonowy dla [...] Wydział II Cywilny, uwzględnił ten wniosek. Zdaniem skarżącej, utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy w obecnym kształcie sprawi, że wykonywanie służebności przejazdu i przechodu drogą asfaltową na działce [...] nie będzie możliwe. Inwestor planuje bowiem zabudować całą drogę o szerokości 6 m i na niej posadowić sklep. Tymczasem w tym zakresie inwestor nie może dysponować nieruchomością na cele budowlane. Zaskarżona decyzja narusza art. 292 k.c. w zw. z art. 285 § 1 k.c. zgodnie z którymi właściciel nieruchomości obciążonej służebnością gruntową zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań i uprawnień. Wbrew nakazowi płynącemu z art. 2 u.p.z.p. organ zaniechał dokonania właściwej i pełnej oceny wpływu realizacji inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich, oraz nie uwzględnił interesu współużytkowników wieczystych tej nieruchomości. SKO nie wyważyło sprzecznych interesów stron, tak aby realizowana inwestycja nie naruszała interesów właścicieli i współużytkowników wieczystych sąsiednich nieruchomości i ustalonego porządku urbanistycznego. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja godzi w interes Spółdzielni i jej chronione prawo rzeczowe w postaci służebności. Ponadto SKO powtarza w ślad za organem I. instancji, że wskaźnik na obszarze analizowanym kształtuje się w granicach od 13% do 80%, średnio 38-45,5% i wynosi on dla zabudowy mieszkaniowej średnio 27,5 % i usługowej średnio 45 %, to tak jak w poprzedniej, uchylonej decyzji nie jest jednak znana podstawa tych ustaleń i nie jest możliwa jakakolwiek ich weryfikacja. Prawidłowość tych ustaleń budzi wątpliwości, skoro wcześniejsze ustalenia organu wskazywały na to, że wskaźnik 45 % dla zabudowy usługowej nie jest średni, lecz maksymalny. Decyzja pomija podkreśloną w uzasadnieniu poprzedniej decyzji SKO [...] kwestię, jak kształtuje się wskaźnik zabudowy dla poszczególnych działek w obszarze analizowanym. Według ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. (część II Kierunki zagospodarowania przestrzennego) działka ew. [...] znajduje się w obszarze funkcjonalnym M 1.30 - tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na których dopuszcza się lokalizowanie funkcji usługowej i jedynie pod warunkiem 40 % wskaźnika zabudowy. Dla terenu planowanej budowy istnieje już projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu osiedli G., w którym działka ew. [...] w obrębie [...], zlokalizowana jest w obszarze funkcjonalnym XXI1-M, dla którego plan ustala między innymi rozwój mieszkalnictwa wielorodzinnego z towarzyszącymi usługami o charakterze lokalnym. Tymczasem planowana jest budowa dużego hipermarketu spożywczego, w związku z czym zwiększy się ruch samochodów, hałas oraz pogorszeniu ulegną ogólne warunki mieszkania na tym terenie. Skarżąca nie zgadza się również ze stanowiskiem SKO, wedle którego ustalenie powierzchni biologicznie czynnej nie jest wymogiem dopuszczalności prawidłowego ustalenia warunków zabudowy. W ocenie skarżącego również określenie linii nowej zabudowy jako obowiązującej oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa od tak ustalonego jej przebiegu. Natomiast określenie "nieprzekraczalna linia zabudowy" oznacza, że planowany obiekt może być posadowiony w sposób odbiegający od jej przebiegu, byleby nie przekraczał we wskazanym kierunku tak określonej linii. Użycie określenia "nieprzekraczalna linia zabudowy" jest niezgodne z treścią § 4 rozporządzenia. Linia nowej zabudowy, o której mowa w § 4 jest linią obowiązującą, bez możliwości dokonania odstępstwa. Także podane przez organ szerokości elewacji budynków nie są do zweryfikowania, bowiem nie odnoszą się do konkretnych obiektów w obszarze analizowanym. Budzi wątpliwości fakt, że ustalenia organu są odmienne od tych w poprzedniej decyzji, lecz wnioski z nich płynące są identyczne. Skarżąca zarzuciła także, że zaskarżona decyzja, stanowi powielenie decyzji organu I instancji. Uzasadnienie decyzji nie zawiera wyczerpującego wyjaśnienia stanowiska organu odnośnie obszaru analizowanego, funkcji sąsiednich nieruchomości, wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości i szerokości elewacji, pomija sporną i dla Spółdzielni niezwykle istotną kwestię służebności znajdującej się na działce [...], wreszcie nie zawiera koniecznych elementów z punktu widzenia przepisów u.p.z.p, i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, w szczególności nie wskazuje wymaganej przez przepisy rozporządzeń Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. linii obowiązującej zabudowy ani minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że na terenie objętym planowaną inwestycją nie ma obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec tego przy kształtowaniu nowego ładu przestrzennego i urbanistyki należało zastosować przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz .U. Nr 80 poz. 717 ze zm. zwaną dalej – u.p.z.p.) i ustalić warunki zabudowy w drodze decyzji. Z tego też względu przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja o warunkach zabudowy. Z treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wynika, że warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie następujące wymogi: planowana inwestycja musi stanowić kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, działka na której planowana jest inwestycja musi mieć dostęp do drogi publicznej oraz zapewnione wystarczające uzbrojenie terenu. Jeżeli chodzi o zgodność z przepisami odrębnymi to w szczególności organ administracyjny powinien wziąć pod uwagę warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych wydanych w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich – art. 54 ust. 2 u.p.z.p.. Jeśli chodzi zaś o tzw. zasadę "dobrego sąsiedztwa", to podkreślić należy, że jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - sprecyzowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie ustalenie warunków zabudowy przeprowadzone zostało zgodnie z powołanymi przepisami ustawy i rozporządzenia wykonawczego. Przed wydaniem decyzji organ I. instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone prawidłowo, z zachowaniem odległości wskazanych w § 3 ust. 2 rozporządzenia i wymaganych wskaźników. Granice analizowanego terenu oznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik nr 2 – część graficzna analizy. Z przeprowadzonej analizy wynika, iż dominującą funkcją w obszarze jest funkcja mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa. W części północnej obszaru analizowanego występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz usługi oświaty i handlu. Natomiast w części południowej występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz usługi handlu i biura, wobec tego za prawidłowe należy uznać stanowisko, że planowana inwestycja, polegająca na budowie budynku handlowo - usługowego z parkingiem naziemnym, stanowić będzie kontynuację funkcji na zasadach dobrego sąsiedztwa. W sposób zgodny z treścią § 4 - 8 omawianego rozporządzenia przyjęto też na przedmiotowej działce obowiązującą linię zamierzonej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi tej elewacji jej gzymsu lub attyki, wysokość w kalenicy dachu oraz rodzaj i geometrię dachu. Jak wynika z akt sprawy na obszarze analizowanym, w szczególności wzdłuż ulicy [...]. istnieje rozproszona zabudowa, wobec czego linia zabudowy jest zróżnicowana i brakuje linii jednolitej. Regulację stanowiącą zabezpieczenie na wypadek wystąpienia konkretnej sytuacji, która nie da się rozstrzygnąć z uwzględnieniem unormowań § 4 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawiera przepis § 4 ust. 4, dopuszczając, wyjątkowo i w szczególnie uzasadnionych przypadkach inne rozwiązanie w zakresie ustalenia linii zabudowy. Organ pierwszej instancji uznając, iż brak jest możliwości wyznaczenia jednolitej linii zabudowy według istniejącej zabudowy, uznał za stosowne wyznaczyć linię zabudowy według zapisu § 4 ust. 4 rozporządzenia – w odległości 11 m od linii rozgraniczającej ulicy – w nawiązaniu do zabudowy po przeciwnej stronie ulicy [...] - tj. do budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami położonego na działce ew. nr [...]. SKO zasadnie przyjęło, że linia ta nawiązuje do obiektów zlokalizowanych na nieruchomościach sąsiednich, tj. na terenie działki nr [...] i nr [...]. Taki sposób ustalenia linii zabudowy doprowadzi do jej harmonizacji w tej części ulicy. W ocenie Sądu wyznaczona linia zabudowy wkomponowuje to zamierzenie inwestycyjne w istniejące otoczenie. Z uwagi na szczegółowo wykazany w analizie i jej wynikach, brak zwartego, jednolitego układu zabudowy w sąsiedztwie, organy prawidłowo zastosowały dyspozycję art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wyznaczając nieprzekraczalną linię zabudowy z uwzględnieniem specyfiki linii zabudowy. Ponadto spełniona została przesłanka określona w § 4 ust. 4 bowiem konieczność wyznaczenia nowej linii zabudowy wyniknęła z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd nie podziela zarzutu skargi, że decyzja Zarządu Dzielnicy i zaskarżona decyzja SKO, narusza § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ustalenie "nieprzekraczalnej linii zabudowy", skoro § 4 rozporządzenia, stanowi, że organ ma obowiązek ustalenia "obowiązującej" linii zabudowy. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca posługuje się jedynie terminem "linia zabudowy". Natomiast w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odnośnie linii zabudowy wskazuje się, co następuje: § 4 ust. 1 Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. 3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. 4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W przepisie § 4 ust. 1 rozporządzenia stanowi się, zgodnie z art. 61 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że dla nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem inwestora wyznacza się linię zabudowy. Należy zatem zauważyć, że podczas gdy ustawa mówi tylko o "linii zabudowy", to rozporządzenie wykonawcze używa określenia "obowiązująca linia zabudowy". Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1218/11 , że pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". Czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać będzie z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy. Samo rozróżnienie "nieprzekraczalnej" i "obowiązującej" linii zabudowy ostatecznie służy zapewnieniu harmonijnej linii zabudowy, przy uwzględnieniu specyfiki konkretnego terenu. Nie może zostać także uwzględniony zarzut naruszenia przez organy orzekające w sprawie § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury ż dnia 26 sierpnia 2003 r. przez błędną wykładnię i niezastosowanie przepisu, polegającą na niewskazaniu podstaw i uzasadnienia zastosowania średniego wskaźnika zabudowy obszaru będącego przedmiotem analizy oraz ustalenia go na wysokości 45 %. Przepis § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia stanowi, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Ze sporządzonej analizy wynika natomiast, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działek usytuowanych w analizowanym obszarze jest zróżnicowany i kształtuje się od 11% do 73%, dla mieszkaniowej zabudowy średni wskaźnik wynosi 27,5 %, a dla zabudowy usługowej średni wskaźnik wynosi 45%. Ustalony wskaźnik zabudowy odpowiada zatem średniemu wskaźnikowi w obszarze analizowanym dla obiektów usługowych. Podkreślenia wymaga także, iż co do zasady decyzje o warunkach zabudowy nie muszą określać udziału powierzchni biologicznie czynnej. Obowiązek taki nie został zapisany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. ust. 7 w zw. z ust. 6 art. 61) oraz we wskazanym uprzednio rozporządzeniu wykonawczym do niej. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy obligatoryjnymi parametrami są: linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu. Nie ma wśród nich powierzchni biologicznie czynnej. Z tej przyczyny wskaźnik ten nie jest określany w wielu decyzjach o warunkach zabudowy. Ustawodawca nie przesądził sposobu ustalania powierzchni biologicznie czynnej (z ustawy nie wynika nadto, aby jej ustalanie było obligatoryjne, często więc wskaźnik ten w decyzjach o warunkach zabudowy nie występuje). Co prawda pojawia się on w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, gdzie § 2 pkt 3 wskazano, że ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Jednak obowiązek określenia powierzchni biologicznie czynnej został wskazany jedynie w rozporządzeniu regulującym techniczne aspekty związane z wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Powyższe, w ocenie Sądu nie może stanowić samodzielnej podstawy do uznania, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w niniejszej sprawie, bezwzględnym obowiązkiem organu było określenie w ramach wskaźnika powierzchni zabudowy również powierzchni biologicznie czynnej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 marca 2014 r., sygn. II SA/Rz 793/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 814/14) Także szerokość elewacji frontowej została ustalona w zgodzie z § 6 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Ze sporządzonej analizy wynika, że elewacje frontowe są zróżnicowane i wynoszą dla zabudowy mieszkaniowej od 20 m do 233 m, zaś dla zabudowy usługowej od 11 m do 100 m. Maksymalną szerokość elewacji frontowej ustalono do 55 m. W ocenie Sądu jest to wyznaczenie konkretne, bowiem nie pozwala na przekroczenie - na etapie projektowania i zatwierdzania projektu budowlanego - maksymalnego wymiaru, wskazanego w wynikach analizy, ponadto Sąd podziela stanowisko Kolegium, że takie określenie szerokości elewacji frontowej nie narusza § 6 ust. 2 powoływanego rozporządzenia, skoro ustalona wielkość mieści się w przytoczonych w analizie granicach. Pomimo braku określenia średniej dla całego obszaru analizowanego nie można uznać, iż tak ustalona szerokość elewacji frontowej narusza przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej również została określona w sposób konkretny – maksymalnie 8 metrów. Ze sporządzonej analizy wynika, że wysokość obiektów na terenie objętym analizą jest zróżnicowana i zależności od funkcji kształtuje się od VI do XVI kondygnacji (od 20 m do 51 m) dla zabudowy mieszkaniowej, a dla zabudowy usługowej od I do II kondygnacji (od 7 m do 14 m). Wobec tego, ze względu na rozproszenie zabudowy ustalona, na podstawie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, górna krawędź elewacji frontowej, odpowiada wysokości obiektów o funkcji usługowej w analizowanym obszarze. Pozostałe parametry planowanej inwestycji, również dla totemu reklamowego, i sposób ich ustalenia także nie budzą wątpliwości Sądu. Stwierdzić zatem należy, że realizacja wnioskowanej inwestycji nie naruszy zasady zachowania dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto Sąd oceniając zgodność zaskarżonej decyzji z przepisem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznał, że spełnione zostały w rozpoznawanej sprawie pozostałe warunki dopuszczalności tej decyzji zawarte w pkt 2-5. Teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma bowiem dostęp do drogi publicznej, istnieje możliwość zapewnienia wystarczającej infrastruktury technicznej, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ponadto inwestycja na etapie projektu decyzji o warunkach zabudowy uzyskała wszystkie niezbędne uzgodnienia wynikające z przepisów. Legalności kwestionowanej decyzji nie podważa także główny zarzut skargi sprowadzający się do tego, że ewentualna realizacja inwestycji naruszy interes skarżącej Spółdzielni, ponieważ pozbawi jej członków możliwości wykonywania służebności polegającej na prawie przechodu i przejazdu przez działkę. Podkreślić należy, że zarzut ten, z uwagi na charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie może zostać uwzględniony. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmian zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy ustala jakie może być przeznaczenie terenu objętego wnioskiem, lecz nie uprawnia inwestora do fizycznej zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Dopiero decyzja udzielająca pozwolenia na budowę uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych w wyniku, których dochodzi do określonego sposobu zagospodarowania terenu. Wielokrotnie sądy administracyjne stwierdzały, że kwestie ewentualnego pozbawienia możliwości wykonywania przysługującej służebności mogą być rozważane i ewentualnie uwzględnione w postępowaniu, którego przedmiotem jest uzyskanie pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 650/04, wyrok WSA z dnia 3 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 233/05). Tym bardziej, że zgodnie z treścią art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, co oznacza, iż wydanie takiej decyzji nie powoduje jakichkolwiek zmian w sferze praw rzeczowych tak w odniesieniu do inwestora jak i w stosunku do osób trzecich. Słusznie zatem stwierdził organ odwoławczy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki obciążonej służebnością gruntową, polegającą na prawie przechodu i przejazdu przez tę działkę, w niczym nie zmienia uprawnień skarżącej spółki, jako użytkownika wieczystego nieruchomości władnącej - nie pozbawia jej prawa przechodu i przejazdu, ani nie ogranicza tego prawa. Trzeba mieć na uwadze, że o warunki zabudowy może wystąpić podmiot, któremu nie przysługuje żadne prawo do danego terenu. Nie mogą także zostać uwzględnione podnoszone przez skarżącą zarzuty, dotyczące sprzeczności planowanej inwestycji z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy ani z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żaden z tych aktów nie jest aktem prawa miejscowego, nie są tym samym źródłem prawa. Ustalenia studium mogą posiłkowo stanowić wytyczne przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają zatem dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący, jedynie przy sporządzaniu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a dla organów stanowiących gminy - przy ich uchwalaniu. Ustawodawca nie przewidział natomiast sankcji w przypadku, gdyby decyzja organu administracji o ustaleniu warunków zabudowy nie pozostawała w zgodzie z zapisami studium. Nie mogą także zostać uwzględnione zarzuty dotyczące naruszenia przez organy orzekające przepisów postępowania administracyjnego. Organy prawidłowo oceniły zebrany materiał dowodowy. Uzasadnienie zaskarżonych decyzji odpowiada treści art. 107 § 3 K.p.a. Wbrew twierdzeniu skarżącej organ odwoławczy ponownie rozpoznał sprawę, zatem zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. jest niezasadny. Ze względu na specyfikę sprawy dotyczącą ustalenia warunków zabudowy, nie może zostać uwzględniony zarzut pominięcia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto wbrew twierdzeniom podniesionym przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie nie podstaw do stwierdzenia, że projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sporządziła osoba nieuprawniona. Zarówno w decyzji I instancji jak i załącznikach do niej wyraźnie wskazano, że "projekt decyzji sporządził mgr. inż. arch. S. Z. wpisany na listę [...] Okręgowej Izby Architektów pod numerem MA-2244", była to zatem osoba uprawniona. Sąd kontrolując zaskarżone decyzje nie dostrzegł również takiego naruszenia prawa, które skutkowałoby uwzględnieniem z urzędu wniesionej skargi. Zważywszy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.