IV SA/Wa 1509/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. K. i M. Z. na uchwałę Rady W. z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi p o s t a n a w i a umorzyć postępowanie. Przedmiotem zaskarżenia była uchwała Nr [...] Rady W. z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (Dz.Urz. Woj.[...]. z 2013 r. poz. 3185 ze zm.), zwana dalej "Uchwałą". W skardze, wniesionej na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), przez p. M. Z. i p. A. K.- Z., sformułowano zarzuty naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.) oraz Konstytucji R.P. Wskazano, że interes prawny skarżących we wniesieniu skargi wynika z faktu, że Uchwałą określono stawki opłat za odbiór odpadów, których ponoszenie będzie ich obowiązkiem, jako mieszkańców domu jednorodzinnego, położnego na stosunkowo niewielkiej działce. Skarżący odnotowali, że od dokonania przez nich wezwania do usunięcia naruszenia prawa (pismem z 29 marca 2013 r.) znowelizowano skarżony obecnie przez nich akt uchwałą Nr [...] Rady W. z dnia [...] maja 2013 r. zmieniającą uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (Dz.Urz. Woj.[...]. z 2013 r. poz. 5867). Jednak, jak poniesiono, nie wyeliminowano części nieprawidłowości podnoszonych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Zakwestionowano prawidłowość ustalenia stawki opłaty dla mieszkańców domów jednorodzinnych wywodząc niedopuszczalność jej znacznego zróżnicowania w stosunku do mieszkańców domów wielorodzinnych (pkt 1 skargi) oraz generalnie bezpodstawne skalkulowanie ogólnej wysokości opłat (m.in. bez przeprowadzenia wcześniej przetargu, bez uwzględnienia sezonowości powstawania pewnych odpadów itp. – pkt 2-4 skargi). Rada W. wniosła o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie odrzucenie w części obejmującej uchwałę nr [...] oraz oddalenie w pozostałej części. Wskazano, że wezwaniem do usunięcia naruszania prawa nie objęto uchwały nr [...] z uwagi na jej podjęcie po dniu dokonaniu wezwania. Nie wyczerpano, więc trybu zaskarżenia. Rada wywodziła również, że Uchwała nie narusza interesu prawnego Skarżących, co miałoby prowadzić do odrzucenia skargi w całości. Wskazano również, że nie są zasadne zarzuty skargi wnosząc alternatywnie o jej oddalenie. Zauważono, że Uchwała została ponownie zmieniona uchwałą Nr [...] Rady W. z dnia [...] maja 2013 r. zmieniającą uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (Dz.Urz. Woj.[...]. z 2013 r. poz. [...]). Na rozprawie (k. 39) Skarżąca wywodziła, że Uchwała może być badana łącznie z uchwałami zmieniającymi z maja i czerwca 2013 r. z uwagi na treść art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Wycofała zarzut skargi w zakresie w jakim kwestionowano możliwość zróżnicowania stawek opłat w zależności od sposobu zabudowy nieruchomości (pkt 1 skargi), zaś pozostałe zarzuty skargi podtrzymała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że Skarżący byli uprawniony do wniesienia skargi, na dzień dokonania tej czynności, choć jedynie, co do kreślonej regulacji Uchwały. Uchwała stanowi akt prawa miejscowego, przesądzający w istocie od dnia jej wejścia w życie zakres obowiązku ponoszenia opłat. Konieczność ich ponoszenia wskazano w art. 6h ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, upoważniając w art. 6k tej ustawy organ gminy do jego konkretyzacji. W takiej sytuacji Skarżący, będący właścicielami zamieszkującymi własną nieruchomość na terenie gminy, jako zobowiązani z mocy Uchwały, są osobami, których interes prawny lub uprawnienie były naruszone tym aktem, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skutkiem przyjęcia Uchwały było powstanie dla nich skonkretyzowanego obowiązku poniesienia określonych opłat. Mogli więc żądać kontroli przez Sąd legalności aktu, będącego źródłem dotyczącego ich obowiązku. Odrębną natomiast kwestią jest ocena przez Sąd, czy interes prawny lub uprawnienie skarżących zostały naruszone kwestionowaną Uchwałą w granicach prawa. Skarżący mogli skutecznie zaskarżyć Uchwałę, w brzmieniu obowiązującym przed wniesieniem skargi (jeżeli skarżony akt już określony czas obowiązywał) lub na dzień wniesienia skargi, tylko w części, w jakiej ich bezpośrednio dotyczyła. Skarga może być bowiem wniesiona tylko, co do regulacji, które naruszają zindywidualizowany interes prawny skarżących. Wskazali oni, że prowadzą trzyosobowe gospodarstwo domowe w domu jednorodzinnym. Nie wynika, aby w budynku tym wyodrębniono dwa lokale mieszkalne. W skardze wskazano także, że Skarżący nie kwestionują treści Uchwały w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną uchwałą z maja 2013 roku. Stąd, według brzmienia na dzień wniesienia skargi, interes skarżących był naruszony brzmieniem § 4 ust. 1 pkt 1 lit. c - stawka za odpady sortowane - i pkt 2 lit. c – niesortowane (Skarżący - według uznania - mogli wybrać czy ponosić opłatę za odpady segregowane czy też nie). Konkludując wypada zauważyć, że Skarżący mogli generalnie (na dzień wniesienia skargi) kwestionować wyznaczenie opłat w wysokości miesięcznie 89 i 124,60 zł. a legalność określenia opłat w takiej wysokości mogłaby być poddana kontroli Sądu. Jednak, gdy chodzi o akty nakładające generalnie obowiązki, warunkiem poddania ich kontroli jest to aby na dzień rozpatrywania sprawy stosowny przepis prawa miejscowego był kiedykolwiek (lub mógł się stać w przyszłości) dla Skarżących źródłem zobowiązania, które zostało przez nich wykonane bądź będzie musiało być wykonane w przyszłości. W rozpoznawanym przypadku sytuacja taka nie miała miejsca. Obowiązek ponoszenia opłat, wynikających ze wskazanego przepisu Uchwały, powstał dopiero za lipiec 2013 roku a po raz pierwszy musiały być one uiszczone w dniu 29 lipca 2013 r., co wynika z innego aktu prawa miejscowego – § 1 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz.Urz. Woj.[...]. z 2013 r. poz. [...]) - w myśl art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz. 897 ze zm.). Przed dniem, w którym powstał obowiązek poniesienia opłaty w konkretnej wysokości stawki te zostały zmienione w wyniku znowelizowania § 4 Uchwały uchwałą Nr [...] (patrz 14 dniowy termin vacatio legis – 3 ust. 2 - oraz termin publikacji – [...] czerwca 2013 r.). Ustanowiono nią nowe stawki opłat. Nie ma możliwości żądania kontroli legalności aktu prawa miejscowego w brzmieniu późniejszym w stosunku do dnia wniesienia skargi. Skarga na akt prawa miejscowego ma bowiem charakter indywidualny i dotyczy określonych praw i obowiązków konkretnych skarżących a wynikających z danego aktu. Przedmiotem skargi nie mogą być wyłącznie pewne zasady, jakie przyświecały prawodawcy przy tworzeniu danego aktu - uzasadniałoby to badanie aktu in abstracto, co do przyjętych zasad zamiast legalności skonkretyzowanych dla skarżących praw lub obowiązków. W tej sytuacji Sąd nie mógł skontrolować legalności Uchwały z uwzględnieniem zmian dokonanych w niej nowelą z czerwca 2013 roku. Nie upoważnia do tego również powołany przez Skarżącą art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Norma ta nie może stanowić podstawy do kontroli przez Sąd legalności działań organów podejmowanych po dniu wniesienia skargi. Mogą być one wyłącznie objęte odrębnymi skargami. Zakwestionowany akt we wskazanym zakresie (przepis Uchwały w brzmieniu nadanym nowelą z maja) na etapie obowiązywania (do czasu znowelizowania w czerwcu 2013 roku) naruszał interes prawny skarżących – stanowił o przyszłym obowiązku poniesienia opłat w określonej wysokości. W ocenie Sądu nie ma wątpliwości, co do możliwości zaskarżenia, w celu kontroli ich legalności, aktów prawa miejscowego, z których wynikają dla strony zindywidualizowane obowiązki w przyszłości. W judykaturze dopuszcza się wręcz zaskarżenie aktów prawa miejscowego jeszcze przed ich opublikowaniem (patrz wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1730/08 – dostępny w CBOSA). Przyjęcie odmiennej koncepcji prowadziłoby do nieuprawnionego zawężenia skutecznej ochrony interesów obywateli. Oznaczałoby w praktyce możliwość zaskarżenia aktu dopiero na etapie, gdy dana osoba ponosi już realne konsekwencje wadliwych w jej ocenie regulacji. W świetle wskazanych uwarunkowań wniesienie skargi było dopuszczalne. Jednocześnie jednak, wobec odnotowanej wcześniej okoliczności, że konkretny, wyłącznie możliwy do kwestionowania przez Skarżących przepis, w brzmieniu na dzień wniesienia skargi, wobec jego uchylenia (nadania mu nowego brzmienia) przed dniem zaistnienia obowiązku poniesienia opłat nie stał się źródłem obowiązku dla skarżących (ani nim nigdy nie będzie), badanie przez Sad jego legalności byłoby bezzasadne. Generalnie w orzecznictwie przyjmuje się, że uchylenie zaskarżonego aktu prawa miejscowego nie prowadzi automatycznie do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego badania jego legalności. Jednakże w rozpoznawanym przepadku, wobec dokonanych przez Sąd indywidualnie ustaleń, że akt ten nie mógł spowodować żadnych skutków prawnych w sferze praw i obowiązków skarżących, badanie jego legalności byłoby bezprzedmiotowe, co uzasadnia umorzenie postępowania sadowego. Odnosząc się do stanowiska Rady, w ocenie Sądu sam fakt zmiany Uchwały po dniu dokonania wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie mógłby natomiast stanowić podstawy do odrzucenia skargi, jako wniesionej bez wyczerpania trybu zaskarżenia, wskazanego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd może bowiem kontrolować także, na ile dokonana po wezwaniu zmiana prowadziła do wyeliminowania nieprawidłowości kwestionowanych w wezwaniu. Takie rozumienie przepisów procesowych służy zapewnieniu skuteczności ochrony interesu stron, które dopatrują się naruszania swojego interesu prawnego treścią uchwalonego aktu prawa miejscowego, także w kontekście postulatu szybkości postępowania. Z tej przyczyny Sąd nie uwzględnił wniosku Rady o odrzucenie skargi w części. Niniejsze orzeczenie, z uwagi na procesowy charakter, nie zamyka Skarżącym, czy innym osobom fizycznym lub prawnym, których interes prawny został naruszony stosowną regulacją Uchwały, możliwości jej zaskarżenia w danym zakresie w obecnym brzmieniu. Dokonywane po wniesieniu kolejnej skargi ewentualne dalsze zmiany danej normy Uchwały (np., co do wysokości opłat) nie zniweczą możliwości jego kontroli przez Sąd w brzmieniu na dzień zaskarżenia, jeżeli przez określony czas stanowiła w istocie źródło obowiązków wnoszącego skargę. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.