IV SA/Wa 1509/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] lutego 2018r. Nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) w zw. z art. 127 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, z późn. zm.), postanowił odmówić wszczęcia na wniosek Stowarzyszenie [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 127 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, w stosunku do regionalnych dyrektorów ochrony środowiska. Oznacza to, iż zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska jest organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. Rozważenie zasadności wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. powinno zaistnieć na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Jednak przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania nieważnościowego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozważył, czy podmiot wnoszący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji posiada do tego legitymację prawną, tj. czy nie ma przeszkód formalnoprawnych do prowadzenia tego postępowania. Organ wskazał, że Stowarzyszenie [...] brało udział w postępowaniu prowadzonym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w sprawie wydania decyzji nakazującej podjęcie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu obszarów Natura 2000 [...] oraz [...] w związku z działaniami mogącymi znacząco negatywnie oddziaływać na cele tych obszarów Natura 2000 na działkach o nr. [...], [...] i [...] w miejscowości B., gmina M.. Udział tej Organizacji realizowany był w postępowaniu w trybie art. 31 k.p.a. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] decyzji z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], którą umorzono postępowanie w sprawie. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na uwagę zasługuje fakt, iż Stowarzyszenie [...] nie było stroną tego postępowania, a uczestniczyło w nim na prawach strony, zgodnie z art. 31 § 3 k.p.a. Natomiast ewentualne postępowanie nieważnościowe prowadzone w sprawie stanowiłoby nowe postępowanie, nie będące częścią postępowania, do którego na podstawie art. 31 k.p.a. dopuszczone było Stowarzyszenie. Z uwagi na to, w ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Stowarzyszenie [...] nie posiada legitymacji do skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. Organizacja ta mogłaby złożyć wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z urzędu i wnioskować o dopuszczenie do tego postępowania w trybie art. 31 k.p.a. Dopiero wówczas organ dokonałby oceny zaistnienia przesłanek dopuszczenia Organizacji do postępowania, biorąc pod uwagę cele statutowe tej organizacji oraz interes społeczny. W związku z powyższymi wywodami, w ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Stowarzyszenie [...] nie posiada legitymacji do skutecznego zainicjowania postępowania nieważnościowego, czego skutkiem jest odmowa wszczęcia na wniosek tej Organizacji postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. Skargę na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie [...] (dalej: "Skarżący") reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając mu naruszenie: art. 156 K.p.a. w związku z art. 31 K.p.a. - poprzez niezasadne przyjęcie, iż Skarżącemu nie służy legitymacja do wniesienia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego, a w rezultacie oddalenie wniosku. Skarżący wniósł o uchylenie Postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017.2188) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz.1302 - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W realiach niniejszej sprawy podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2027/02, publ. Lex 146756 i z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2819/02, publ. Lex 146750). Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 31 k.p.a. Zgodnie z art. 31. § 1.k.p.a. Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z przepisu art. 31 § 1 k.p.a in fine wynika, że żądania organizacji społecznej, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, muszą być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Z reguły przedmiot i cel działania organizacji społecznej są określone w jej statucie, chyba że przepisy prawa nie wymagają uchwalenia statutu. Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany ustalić z urzędu, czy cele określone w statucie organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. W tym celu powinien ocenić, czy między celami organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Działalność organizacji społecznej opisana w statucie tej organizacji, a więc w istocie cele organizacji społecznej, musi być jak najszczegółowiej określona, tak aby dawało to możliwość ustalenia, że działalność ta wiąże się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., II OSK 1499/06, LEX nr 490153). Takiej oceny organ w przedmiocie rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym nie dokonał. Postępowanie nadzwyczajne nie jest kontynuacją postępowania zwykłego. Nawet jeżeli stowarzyszenie w postępowaniu zwykłym zostało dopuszczone do działania w nim na prawach strony to stroną nie było a więc przy składaniu wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego organy powinny w pełni zastosować reguły z art. 31 § 1 k.p.a. Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione (także) interesem społecznym. Ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod tym kątem należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., II OSK 264/07, LEX nr 504829: "Rozstrzyganie kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby musi być połączone z rozważeniem czy za tym udziałem przemawia interes społeczny, wniosek o dopuszczenie do tego udziału musi zatem zawierać wszelkie argumenty za nim przemawiające"). Nawet zatem wtedy, kiedy udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać jej żądanie za niezasadne ze względu na interes społeczny. Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., II OSK 843/07, LEX nr 501062). Należy zatem ostatecznie uznać, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Zgodnie z nowszym orzecznictwem sądowym organizacja społeczna domagająca się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu lub żądająca wszczęcia postępowania ze względu na interes społeczny ma obowiązek szczególnie starannego wykazania istnienia takiego interesu społecznego w danym postępowaniu (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2012 r., II OSK 122/11, LEX nr 1251768. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że organ całkowicie pominął w toku prowadzonego postępowania powyższe nałożone przez ustawę obowiązki. Odmówiono wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z wniosku stowarzyszenia zwykłego bez dogłębnej analizy celu statutowego i interesu społecznego (zobacz nadal aktualny pogląd co do zasady nawet po zmianie przepisów wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie IV SA/Wa 1025/08 w centralnej bazie orzecznictwa Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uznaniu Sądu więc wydanie postanowienia o takiej treści jest co najmniej przedwczesne. Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien zająć się sprecyzowaniem treści wniosku Stowarzyszenia według wskazań podniesionych przez Sąd i zastosować wykładnię przepisów prawa przedstawioną w uzasadnieniu wyroku. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.