IV SA/Wa 1569/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2009 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2008 roku o nr [...]; II. uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. IV SA/Wa 1569/08 Uzasadnienie W dniu 7 lipca 2003 r. wpłynął do Urzędu W. wniosek "M. " sp. z o. o. w W. i "C. " sp. z o. o. w W. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji wyznaczonej na załączniku graficznym do wniosku literami ABCDEFGHA, polegającej na budowie dojazdu od ul. [...] do działki położonej przy ul. [...] w W. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. nr [...], działając na podstawie art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.", po rozpatrzeniu projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji stwierdził zgodność przedstawionych mu warunków z przepisami prawa. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Odwołania od powyższej decyzji wniosły Spółdzielnia B. w W., Spółdzielnia B. w W. oraz Spółdzielnia M. w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2006 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, iż nie wyjaśniono zakresu umocowania J. Z. do reprezentowania wnioskodawców i okoliczności, czy K. K. jest upoważniony do reprezentowania "C. " sp. z o. o. w W., a także nie określono dokładnych granic terenu inwestycji. Następnie Prezydent W. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na niewykonanie w terminie wezwania do uzupełnienia wniosku. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "C. " sp. z o. o. w W. zarzucając rażące naruszenie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2007 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k. p. a.). Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, polegającej na budowie na działkach ew. nr [...], [...] (cz.), [...] (cz.), [...] (cz.) w obrębie [...] w W. dojazdu od ul. [...] do działki położonej przy ul. [...]. Linie rozgraniczające terenu inwestycji wyznaczono literami ABCDEFGHA na mapie stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do decyzji, a ponadto narysowano na tym terenie dokładny przebieg planowanej drogi. W decyzji wskazano, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz że zgłoszone przez strony argumenty dotyczące pogorszenia warunków bytowych i stanu technicznego nieruchomości sąsiednich będą rozpatrywane w kolejnym etapie postępowania administracyjnego (postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę). Odwołania od powyższej decyzji wniosły Spółdzielnia B. w W. oraz Spółdzielnia B. w W. W odwołaniach wskazano, iż dojazd do terenu planowanej inwestycji już istnieje od ul. [...] ulicą [...] i że realizacja tej inwestycji pogorszy warunki życia mieszkańców (ograniczenie terenów zielonych zwiększenie ruchu samochodowego, itp.). Ponadto Spółdzielnia B. w W. zauważyła, iż planowana droga nie spełnia warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie toczy się na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.). Stosownie do art. 42 ust. 1 pkt 5 tej ustawy ochrona osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może mieć miejsce tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego, stosowanymi przez organy administracji w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W związku z tym organ prowadzący postępowanie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego pozwolenie na budowę, gdyż do tego ostatniego należy ocena, czy planowana inwestycja odpowiada warunkom wynikającym z przepisów prawa budowlanego. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję organu drugiej instancji wniosły Spółdzielnia B. w W. oraz Spółdzielnia B. w W. Skarga Spółdzielni B. w W. została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2009 r. (k. 74-76). Natomiast Spółdzielnia B. w W. w swej skardze podniosła, że organ odwoławczy nie odniósł się do jej zarzutów zawartych w odwołaniu (istnienie dojazdu ulicą [...] do terenu inwestycji, brak uzasadnienia niesporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, pogorszenie warunków życia mieszkańców), a także nie wskazał przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydaniu decyzji, a jedynie przedstawił przebieg postępowania. Ponadto wskazano, iż stosownie do art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) przedmiotowa inwestycja należy do inwestycji celu publicznego i wymaga - zgodnie z art. 50-58 u. p. z. p. - wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzją organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu, jednak z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Sąd rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.". Jak zasadnie zauważył organ w postępowaniu z wniosku "M." sp. z o. o. w W. i "C. " sp. z o. o. w W. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.), zwanej dalej "u. z. p.", ponieważ wniosek został wniesiony przed wejściem w życie w dniu 11 lipca 2003 r. nowej ustawy regulującej kwestie ładu przestrzennego (art. 85 ust. 1 u. p. z. p.). Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 u. z. p. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. Na stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji mapie organ zgodnie z powyższym przepisem określił linie rozgraniczające teren przedmiotowej inwestycji literami ABCDEFGHA. Niemniej jednak - wbrew przepisowi art. 42 ust. 1 u. z. p. określającemu elementy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - organ określił w stanowiącym część decyzji załączniku nr 1 nie tylko linie rozgraniczające teren przedmiotowej inwestycji, ale również określił dokładne umiejscowienie krawędzi planowanej drogi, co przesądza np. ojej pewnych parametrach technicznych (jak np. szerokość). Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w świetle art. 42 ust. 2 pkt 1 u. z. p. jest uprawniony wyłącznie do ogólnego określania przebiegu drogi, lecz nie do przesądzania o jej parametrach technicznych. Należy to do organu przeprowadzającego postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Szczegółowe usytuowanie planowanej inwestycji rozstrzygnięte może być wyłącznie na etapie pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym" i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych. Stosownie do art. 47 u. z. p. ustalone w decyzji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ wydający pozwolenie na budowę byłby związany wydanym niezgodnie z przepisami rozstrzygnięciem (określeniem dokładnego przebiegu drogi) organu pierwszej instancji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tej przyczyny Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p. p. s. a. uchylił nie tylko decyzję organu odwoławczego, lecz także zawierającą wadliwy załącznik decyzję organu pierwszej instancji. Natomiast zawarte w skardze zarzuty w ocenie Sądu nie są zasadne. Skarżący porusza kwestię pogorszenia warunków życia mieszkańców należącego do niego budynku. Nie wskazuje jednak przepisów szczególnych, które uniemożliwiałyby wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a które znajdują zastosowanie na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Wskazane przez skarżącego w odwołaniu od zaskarżonej decyzji przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430) nie mają zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Kwestie z niego wynikające, jak wskazano już powyżej, są elementem postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Na tym dopiero etapie ocenia się bowiem zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi. Inny jest przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny -postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Różny jest w związku z tym zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań. Ustalona linia orzecznicza sądów administracyjnych przyjmuje, że nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2006 r., IV SA/Wa 1323/06, opubl. LEX 283553). Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na danym terenie. Nie oznacza to jednak, że otrzyma on pozwolenie na budowę co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę możliwość realizacji konkretnej inwestycji będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego postawie aktów wykonawczych. Określony w art. 43 w związku z art. 40 ust. 1 u. z. p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z przepisami szczególnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, a to zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do takich przepisów zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne, itp. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2007 r., II OSK 1552/06, opubl. LEX 327513). Skarżący nie wskazał na żadne przepisy szczególne, które - stosowane na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu -zostałyby naruszone. Zgodnie natomiast z art. 43 u. z. p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z przepisami szczególnymi. Podobnie ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 42 ust. 1 pkt 5 u. z. p. stanowiącego, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich - nie może być oceniana w takim zakresie, jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego - pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach wynikających z ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w istocie pozbawiłoby te osoby możliwości dochodzenia ich praw w późniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny kształt. Z kolei z punktu widzenia inwestora jest niedopuszczalne, aby obowiązki z innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę) były nakładane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 42 ust. 1 pkt 5 u. z. p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami przepisów szczególnych w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem celem decyzji, która zapada w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest - w przypadku braku planu -przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami szczególnymi, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w postępowaniu o ustalenia warunków zabudowy w tych tylko granicach. Jeżeli chodzi o zarzut, że już istnieje połączenie drogowe między terenem znajdującym się przy ul. [...], to nie jest on zasadny z tego względu, że organ nie rozpatruje wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod kątem celowości planowanej inwestycji, lecz jedynie pod kątem jej zgodności z przepisami prawa. Z tego względu okoliczność, iż nawet gdyby istniał inny dojazd do terenu znajdującego się przy ul. [...], to nie mogłoby to umożliwić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Nie jest także słuszny zarzut skarżącego, iż w sprawie powinna być wydana decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z art. 50-58 u. p. z. p. Ustawa ta nie ma bowiem w postępowaniu zastosowania, a u. z. p. nie przewiduje wydania tego typu decyzji. Nie można się zgodzić również z twierdzeniem, iż organ odwoławczy powinien w zaskarżonej decyzji uzasadnić niesporządzenie raportu o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko. Raport taki - zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu wydania zaskarżonej decyzji - jest bowiem wydawany w odrębnym postępowaniu administracyjnym (art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska; t. j.: Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.), prowadzącym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Ponadto należy podkreślić, że w świetle ówczesnego stanu prawnego decyzja ta nie była konieczna do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł w pkt I. sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p. p. s. a. Orzeczenie zawarte w pkt II. sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152 p. p. s. a.