IV SA/Wa 1581/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2010 r. sprawy ze skargi [...] Parku Krajobrazowego na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia realizacji inwestycji 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. IV SA/Wa 1581/10 UZASADNIENIE Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15.04. 2010 r., sygn. akt II OSK 530/09 przekazał do ponownego rozpoznania sprawę po uchyleniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18.11.2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 478/08 stwierdzającego nieważność zaskarżonego postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...].12.2007 r. oraz postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody działającego z upoważnienia Wojewody [...] z dnia [...].12.2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się podstaw do wydania tej treści orzeczenia, mając na uwadze, że czynności podejmowane w okresie zawieszenia postępowania dotyczyły nie tego postępowania, w którym zostały wydane kontrolowane przez Sąd postanowienia, lecz innego, związanego z ustaleniem warunków zabudowy dla określonej inwestycji. Z tego względu, w ocenie NSA, ograniczenia wynikające z art. 102 Kpa nie mogły mieć żadnego odniesienia do postępowania uzgadniającego, zakończonego wydaniem kontrolowanych postanowień. Odnosząc się do drugiej z podanych przez WSA podstaw stwierdzenia nieważności kontrolowanych postanowień NSA nie podzielił stanowiska, że w rażący sposób naruszony został w rozpatrywanej sprawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Organ odwoławczy mógł bowiem orzec reformacyjnie, odmiennie niż organ I instancji interpretując przepisy. Stwierdzenie przez Sąd I instancji, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy był niewystarczający do wydania przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia, co najwyżej czyniło zasadnym jego uchylenie. Sąd nie wykazał bowiem, jak podkreśliło NSA, aby braki te miały taki zakres, iż wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w rażący sposób naruszało art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. W tym stanie rzeczy raz jeszcze należało rozpoznać skargę [...] Parku Krajobrazowego na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...].12.2007 r. uchylające postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody działającego z upoważnienia Wojewody [...] z dnia [...].12.2006 r., odmawiające uzgodnienia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach [...] oraz [...] obręb ew. I., gmina R., znajdujących się na terenie [...] Parku Krajobrazowego, na obszarze specjalnej ochrony Natura 2000 "Puszcza P." (kod obszaru PLB [...]), oraz na projektowanym obszarze specjalnej ochrony Natura 2000 "Ostoja P." (kod obszaru PHL [...]). Decyzja odmowna Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody działającego z upoważnienia Wojewody [...] z dnia [...].12.2006 r. stwierdziła niezgodność planowanego przedsięwzięcia z art. 16 ust. 1 oraz art. 5 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody oraz z Europejską Konwencją Krajobrazową ratyfikowaną przez Polskę. Opierała się na stwierdzeniu, że realizacja tej inwestycji wpłynie na pogorszenie walorów krajobrazowych [...] Parku Krajobrazowego i spowoduje nadmierne przestrzenne wydłużenie osady I.. Podniesiono w niej także, iż obszar specjalnej ochrony Natura 2000 "Puszcza P." został włączony do sieci Natura 2000 ze względu na ochronę m. in. bielika, orlika krzykliwego i kanii rudej. Przeprowadzona zaś waloryzacja walorów przyrodniczych i kulturowych parku wskazuje, jak podkreślił organ, że obszar planowanej inwestycji jest miejscem żerowiskowym dla tych gatunków ptaków, a planowana zabudowa może ten areał żerowiskowy zmniejszyć, co prowadziłoby do naruszenia art. 33 ustawy o ochronie przyrody. Organ I instancji zaznaczył nadto, iż inwestycja ta została negatywnie zaopiniowana przez [...] Park Krajobrazowy, a podane przez inwestora informacje o uzgodnieniu warunków zabudowy dla takich inwestycji na działkach sąsiednich nie są prawdziwe. Na skutek wniesionego przez inwestora zażalenia Minister Środowiska po uchyleniu postanowienia I instancji uzgodnił tę inwestycję. Stwierdził, iż kontrolowane postanowienie jest bardzo ogólnikowe i nie spełnia wymogów art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 Kpa oraz art. 77 § 1 Kpa. Odmowa uzgodnienia nie znajduje bowiem odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W ocenie Ministra podstawą odmowy uzgodnienia nie mogły być normy ogólne ustawy o ochronie przyrody, jak i Europejska Konwencja Krajobrazowa, która zawiera przepisy skierowane do państw-stron nakładające obowiązek ich wdrożenia. Organ odwoławczy uznał nadto za niewystarczające stwierdzenie, że obszar planowanej inwestycji jest miejscem żerowiskowym dla gatunków ptaków występujących na obszarze specjalnej ochrony Natura 2000 "Puszcza P.". Należało zatem, jak podkreślił Minister ustalić, że budowa planowanych budynków "w istotny sposób" zagrażać będzie tym gatunkom, dla których wyznaczono obszar ochronny. Także wśród zakazów wymienionych w rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...] z dnia [...].01.2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego nie znajduje się zakaz, który znajdowałby zastosowanie w tej sprawie. W skardze [...] Park Krajobrazowy podkreślił, iż organ odwoławczy mimo, iż zarzucił pierwszej instancji niezbyt wnikliwe zbadanie wpływu inwestycji na gatunki, siedliska i krajobraz, sam bezkrytycznie uzgodnił tę inwestycję nie odnosząc się do merytorycznych przesłanek, podczas gdy powinien przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu uzupełnienia dowodów. W piśmie zawierającym stanowisko odnośnie skargi pełnomocnik inwestora, wobec bierności organów administracji w kwestii uzupełnienia materiału dowodowego, jak zaznaczył, załączył trzy opinie dotyczące oddziaływania planowanej inwestycji na stan obszarów Natura 2000 – R. K., T. Z. oraz B. O.. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska naruszyło przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż skoro Minister doszedł do przekonania, iż przedłożone mu postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody działającego z upoważnienia Wojewody [...] z dnia [...].12.2006 r. nie jest należycie uzasadnione, a przyczyną jest m. in. brak dokładnych ustaleń pozwalających przyjąć, że budowa planowanych budynków "w istotny sposób" zagrażać będzie tym gatunkom, dla których wyznaczono obszar ochronny Natura 2000, zobowiązany był przed wydaniem decyzji reformacyjnej samodzielnie ustalić tę okoliczność, w oparciu o art. 136 Kpa. Minister, mimo iż doszedł do wniosku, że ustalenia organu I instancji nie zostały poparte stosownym materiałem dowodowym, sam swego odmiennego stanowiska również nie wsparł na ustaleniach faktycznych i dowodach. Postanowienie to, podobnie jak i uchylone przez nie, nie odwołuje się do opracowań i ustaleń, które pozwalałyby wysnuć odmienne wnioski niż uczynił to organ I instancji. Kwestia ta staje się szczególnie istotna w kontekście położenia zamierzonej inwestycji na obszarze specjalnej ochrony Natura 2000 "Puszcza P." (kod obszaru PLB [...]), który został włączony do sieci Natura 2000 ze względu na ochronę m. in. bielika, orlika krzykliwego i kanii rudej, a więc ptaków mających na tym obszarze żerowiska, jak przyjął organ I instancji. Zajęcie zatem stanowiska przeciwnego wymagało posłużenia się dowodami przeczącymi tej tezie. Argumentacji takiej Minister jednakże w swej decyzji nie zawarł. Przedmiotowe działki znajdują się także na projektowanym obszarze specjalnej ochrony Natura 2000 "Ostoja P." (kod obszaru wówczas PHL [...], a obecnie PHL [...]). W tym zakresie brak jest w zaskarżonym postanowieniu jakichkolwiek rozważań. Art. 33. ustawy o ochronie przyrody (w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji) stanowił: 1. Zabrania się podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, z zastrzeżeniem art. 34. 2. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do projektowanych obszarów Natura 2000, znajdujących się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 1, do czasu odmowy zatwierdzenia albo zatwierdzenia tych obszarów przez Komisję Europejską jako obszary Natura 2000 i ich wyznaczenia (...). W tym stanie rzeczy Minister zobowiązany był swe stanowisko odmienne od ustaleń organu I instancji należycie uzasadnić, opierając je na wynikach prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, wykazując w efekcie, że realizacja tej inwestycji nie pogorszy w znaczący sposób stanu siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób nie wpłynie negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. Takich wnikliwych ustaleń jednakże nie poczyniono, zakładając niejako a priori, że skutku takiego realizacja zamierzonej zabudowy nie wywoła. Ustalenia te, w kontekście braku powołania przemawiających za tym dowodów, należy uznać zatem za dowolne. Stanowisko organu odwoławczego jako niepoparte dostateczną analizą i argumentacją, pozwalającą na dokonanie uzgodnienia, pozostaje w sprzeczności z wymogami płynącymi z art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43/EWG siedliskowej oraz z orzecznictwem ETS w tym zakresie. Z orzecznictwa ETS wynika, że obowiązek przeprowadzenia "oceny habitatowej" dotyczy każdego przedsięwzięcia, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony. Jak wskazuje B. I. przesłankami do takiego zakwalifikowania przedsięwzięcia są więc : cel przedsięwzięcia oraz jego charakter, a więc możliwość i istotność oddziaływania (por. tej autorki Postępowanie w przedmiocie wydania "decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach" - dylematy interpretacyjne w : Wspólnotowe prawo ochrony środowiska i jego implementacja w Polsce trzy lata po akcesji pod red. J. Jędrośki i M. Bar, Wrocław 2008, s,. 214 i nast). Przy czym o możliwości zaistnienia takiego oddziaływania przesądzają istniejące prawdopodobieństwo lub ryzyko takiego oddziaływania, a więc gdy na podstawie obiektywnych informacji nie można oddziaływania takiego wykluczyć. Istotne oddziaływanie zachodzi natomiast wówczas, gdy planowane działanie niesie z sobą ryzyko naruszenia założeń ochrony danego obszaru Natura 2000 (por. wyrok ETS w sprawie C-127/02 Waddenzee pkt 39-45). W niniejszej sprawie organ I instancji nie wykluczył takiej możliwości. Obowiązek ochrony także projektowanych obszarów Natura 2000 nałożony na Państwa Członkowskie akcentuje wyrok ETS w sprawie C-117/03, Dragaggi, pkt 29, w którym Trybunał stwierdził, że "jeśli chodzi o tereny kwalifikujące się do określenia jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty, znajdujące się na przekazanych Komisji wykazach krajowych (...), Państwa Członkowskie są, na podstawie dyrektywy 92/43 i ze względu na wskazany w niej cel ochrony, zobowiązane do podjęcia kroków będących w stanie ochronić wartość ekologiczną na poziomie krajowym tych terenów" (por. przekład B. Iwańska w cyt. opracowaniu). Są zatem objęte ochroną zgodnie z tzw. "zasadą ostrożności" (precautionary principle) wynikającą z art. 174 pkt 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (orzeczenia w sprawach: C-371/98 First! Corporate Shipping, C-374/98 Basses Corbieres oraz C-355/90 KE przeciwko Hiszpanii oraz wyrok z dnia 21 września 1999 r. w sprawie C-392/96 KE przeciwko Irlandii). W odniesieniu do "projektowanych obszarów Natura 2000" obowiązuje tzw. "wstępny zakaz pogorszeń", który jest ograniczony czasowo (do czasu umieszczenia ich w wykazie obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty) i merytorycznie (obowiązek unikania pogorszenia stanu siedlisk i niepokojenia gatunków w celu zapewnienia spójności Sieci obszarów Natura 2000). Należy mieć także na uwadze, że art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej zawiera zakaz pogorszeń, nakładając na Państwa Członkowskie obowiązek podejmowania odpowiednich działań w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których wyznaczone zostały takie obszary, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie w stosunku do celów niniejszej dyrektywy. I z tego względu w ust. 3 zawiera nakaz przeprowadzenia "oceny habitatowej" dla każdego przedsięwzięcia, które zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi przedsięwzięciami może w istotny sposób oddziaływać na siedlisko, z punku widzenia założeń ochrony tego obszaru. Nadto drugi akapit ust. 4 art. 6 enumeratywnie wymienia przyczyny, dla których mimo negatywnej oceny skutków przedsięwzięcia dla danego terenu Natura 2000 oraz braku rozwiązań alternatywnych należy udzielić zgody na realizację tego zamierzenia, wymagając zasięgnięcia w tym przedmiocie opinii Komisji Europejskiej. Jeśli zaś Państwo Członkowskie o opinię taką nie wystąpi, zezwalając mimo wszystko na realizację danego przedsięwzięcia Komisja Europejska w trybie art. 226 TWE może wnieść skargę na Państwo do ETS . Z kolei z art. 7 tej dyrektywy wynika, iż reżim z jej art. 6 ust. 2, 3 i 4 dotyczy także dyrektywy ptasiej. W świetle przytoczonych regulacji wspólnotowych i poczynionych rozważań, należy stwierdzić, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia nie zawarł argumentacji, która całkowicie wykluczałaby istnienie wskazanego ryzyka. Uchybienie to w świetle przepisów wspólnotowych implementowanych przez prawodawstwo polskie może mieć istotne znaczenie. W tym stanie rzeczy należy uznać, że rozstrzygniecie Ministra jako przedwczesne, wydane zostało z naruszeniem artykułów 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 Kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) -orzekł jak w sentencji. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku organ odwoławczy w kontekście obecnie obowiązujących przepisów, z uwzględnieniem wyrażonych przez Sąd wskazań i oceny prawnej, raz jeszcze rozpatrzy wniesione zażalenie.