IV SA/Wa 1594/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2011 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącej B. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Gospodarki postanowieniem z [...] października 2009 r. – zaskarżonym skargą przez B. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] czerwca 2009 r. o odmowie podjęcia postępowania zawieszonego postanowieniem Ministra Gospodarki z [...] kwietnia 2007 r., w sprawie stwierdzenia nieważności: 1) orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu Chemicznego z [...] lipca 1951 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. "P."; 2) orzeczenia Ministra Przemysłu Drzewnego i Papierniczego z [...] grudnia 1953 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo – odbiorczego przedsiębiorstwa pn. "P."; 3) orzeczenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] sierpnia 1961 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego przedsiębiorstwa pn. "P.". W zaskarżonym postanowieniu organ wskazał, że nie ustąpiła przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania, nie doszło bowiem do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. przeprowadzenia przed właściwym sądem powszechnym postępowania o stwierdzenie nabycia praw do spadku po M. B. w zakresie wskazanym w postanowieniu Sądu Apelacyjnego w K. z [...] lutego 2006r., sygn. akt [...]. Postanowienie to uznaje skuteczność na obszarze Polski postanowienia niemieckiego Sądu Rejonowego w K. z [...] października 1971r., sygn. akt [...], z wyjątkiem nieruchomości położonych na obszarze Polski, co do których niezbędne jest przeprowadzenie odrębnego postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po M.B. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych, na mocy których na własność Państwa przeszło przedsiębiorstwo i związana z nim nieruchomość, może wystąpić jedynie właściciel, legitymujący się prawem własności do tego mienia w okresie bezpośrednio poprzedzającym jego nacjonalizację lub jego następcy prawni. W związku z tym, że P. B. (właściciel przedsiębiorstwa i związanych z nim nieruchomości) zmarł [...] marca 1954r., w prawa jemu przysługujące (w tym również w uprawnienie do wzruszenia decyzji nacjonalizacyjnych) wstąpili jego następcy prawni. Organ przytaczając treść art. 28 K.p.a. wskazał, iż rozpatrzenie wniosku z 30 października 2001 r. o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizujących obejmujących mienie stanowiące własność poprzednika prawnego wnioskodawcy uzależnione jest od ustalenia pełnego kręgu stron postępowania. Osoby zgłaszające swój udział w postępowaniu administracyjnym winny wykazać swoją legitymację do występowania w nim w charakterze strony poprzez przedstawienie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Znajdujące się w aktach postanowienia spadkowe nie są w pełni wystarczające do wykazania praw wynikających ze spadkobrania po wyżej wymienionej - jednej ze spadkobierców byłego właściciela znacjonalizowanego mienia P. B. Postanowienie Sądu Apelacyjnego w K. z [...] lutego 2006 r. nie dotyczy praw spadkowych do nieruchomości położonych na terenie Polski, które M. B. posiadała z tytułu dziedziczenia po P. B. Osoby dziedziczące po M. B. na podstawie postanowienia Sądu Apelacyjnego w K. z [...] lutego 2006 r. nie mogą więc zgłaszać praw w niniejszym postępowaniu nieważnościowym w stosunku do przypadającego wcześniej ww udziału w znacjonalizowanej nieruchomości. W odniesieniu do nieruchomości położonej w Polsce stwierdzenie nabycia spadku należy do wyłącznej jurysdykcji krajowej po myśli art. 1102 K.p.c. Zatem brak w aktach sprawy postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po M. B. obejmującego prawa do nieruchomości położonych na terenie Polski uniemożliwia procedowanie w sprawie. Ewentualne wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności orzeczeń dotyczących nacjonalizacji skutkuje możliwością zwrotu wadliwie znacjonalizowanego mienia. Należy więc ustalić strony postępowania nieważnościowego, gdyż pominięcie którejkolwiek z uprawnionych osób znajdujących się w kręgu spadkobierców właściciela znacjonalizowanego mienia stanowiłoby o kwalifikowanej wadliwości decyzji kończącej sprawę, co skutkowałoby możliwością wznowienia postępowania, a w konsekwencji uchyleniem wadliwej decyzji. Wobec powyższego organ uznał, iż nie ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania (art. 97 § 2 K. p. a.). B. S. w skardze na postanowienie z [...] października 2009 r. zarzuciła naruszenie art. 15 K. p. a. przez nieustosunkowanie się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca wskazała, iż do spadku zarówno po P. B. i M. B. nie wchodzi prawo własności (współwłasności) nieruchomości lub ograniczone prawo rzeczowe na nieruchomości położonej w Polsce, gdyż przedmiotowe przedsiębiorstwo wraz ze związanymi z nim nieruchomościami jeszcze za życia P. B. zostało znacjonalizowane, a ponadto M. B. nie była jego współwłaścicielką. Także postanowienie Sądu Apelacyjnego w K. z [...] lutego 2006 r. zdaniem skarżącej wskazuje, iż w skład spadku po M. B. nie wchodzi nieruchomość. W związku z tym każdy sąd polski wniosek o stwierdzenie nabycia po tej zmarłej w części dotyczącej nieruchomości musiałby z konieczności prawnej odrzucić. Ponadto podniesiono, że do spadku nie należą uprawnienia o charakterze administracyjnym, w tym uprawnienia do żądania stwierdzenia nieważności decyzji związanych z nacjonalizacją. Wskutek tego nie istnieje żadne zagadnienie wstępne (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.) wymagające rozstrzygnięcia przez sąd polski poprzez wydanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po M. B. Brak było więc podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K. p. a., jak też do dalszego trwania tego zawieszenia. W ocenie skarżącej do kontynuowania postępowania wystarczające jest uznane przez sąd polski za skuteczne na obszarze Polski postanowienia niemieckiego Sądu Rejonowego w K. [...] października 1971 r., sygn. akt [...]. Minister Gospodarki - w odpowiedzi na skargę - podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 kwietnia 2010r., sygn. akt IV SA/Wa 2114/09, skargę oddalił, uznając iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji uznał, że organ prawidłowo odmówił podjęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczeń, ponieważ w celu jego kontynuowania konieczne jest przedstawienie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po M. B. w zakresie wskazanym w postanowieniu Sądu Apelacyjnego w K. z [...] lutego 2006 r., sygn. akt [...]. Trafna jest interpretacja organu, że postanowienie to uznaje skuteczność na obszarze Polski postanowienia niemieckiego Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] października 1971 r., sygn. akt [...] z wyjątkiem nieruchomości położonych na obszarze Polski, co do których niezbędne jest przeprowadzenie odrębnego postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po M. B. Sąd wskazał, że do spadku nie wchodzą uprawnienia o charakterze administracyjnym, w tym uprawnienia do żądania stwierdzenia nieważności decyzji związanych z nacjonalizacją. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 K.p.a. Oznacza to, że legitymację do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ma każdy, kto posiada interes prawny w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Zasadnie w ocenie Sądu organ wskazuje w tym kontekście na skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji, które dotyczyłyby spadkobierców P. B. oraz ich następców prawnych - w tym następców prawnych po M. B. i to niezależnie od tego, że w chwili śmierci P. B. nie był już właścicielem przedmiotowego przedsiębiorstwa i związanych z nim nieruchomości, ani że M. B. nie była współwłaścicielką przejętego mienia. Wzruszenie decyzji w trybie stwierdzenia nieważności ma bowiem skutek wsteczny, co oznacza przyjęcie stanu, jak gdyby orzeczenia związane z nacjonalizacją nigdy nie zostały wydane. Już tylko z tego wypływa konieczność ustalenia wszystkich spadkobierców po M. B. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. S. zaskarżyła skarga kasacyjną. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § P.p.s.a., przez sporządzenie uzasadnienia, które nie posiada wszystkich nakazanych ustawą elementów, to znaczy przedstawienia rzeczywistego stanu sprawy obejmującego przedstawienie wszystkich istotnych ustaleń faktycznych i prawnych poczynionych przez Ministra Gospodarki w toku postępowania administracyjnego oraz przedstawienia treści zarzutów podniesionych w skardze i odniesienia się do tych zarzutów skarżącej; art. 141 § 4 P.p.s.a. przez przyjęcie w zaskarżanym wyroku wadliwie ustalonego stanu faktycznego przez Ministra Gospodarki w postanowieniu z dnia [...] października 2009 r. i brak zawarcia w zaskarżanym wyroku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia; art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 80 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Minister Gospodarki w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 września 2011r., sygn. akt I OSK 1477/10, uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i 97 § 2 K.p.a. uznano za trafny. Wskazał, iż chociaż przedmiotem kontroli przez Sąd pierwszej instancji było postanowienia Ministra Gospodarki odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania z uwagi na to, iż nie ustąpiły przyczyny uzasadniające jego zawieszenie, to nie ma żadnych przeszkód do zbadania zasadności samych przyczyn zawieszenia postępowania i dokonania oceny czy istniało zagadnienie wstępne powodujące zawieszenie postępowania. Z przepisu art. 97 § 2 K.p.a. wynika, że gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Gramatyczna wykładnia tego przepisu mogłaby rzeczywiście uzasadniać tezę, że dla podjęcia zawieszonego postępowania zawsze jest konieczne ustąpienie przyczyny jego zawieszenia. Mając jednak na uwadze zasady wykładni systemowej, skoro organ administracji ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów do zawieszenia i błędnie je zawieszono, uznając iż konieczne jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Istotą zawieszenia postępowania jest zaistnienie przeszkody uniemożliwiającej jego kontynuowanie i gdy przeszkoda przestaje istnieć, to organ ma obowiązek podjąć postępowanie. Również taki obowiązek spoczywa na organie administracji w przypadku nieprawidłowego zawieszenia postępowania m. in. tak jak w sprawie niniejszej, kiedy niezasadnie stwierdzi zaistnienie przeszkody powodującej zawieszenie postępowania. W przeciwnym przypadku mogłoby dochodzić do niepożądanych sytuacji, iż nie byłoby możliwości podjęcia postępowania, ponieważ organ odmawiałby jego podjęcia, motywując to brakiem ustania przyczyny zawieszenia (mimo jej niezasadności). Takie stanowisko zajmował również Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z 19 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1375/08 oraz z 2 grudnia 2010r., sygn. akt II GSK 1028/09 (publ.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie Minister Gospodarki zawiesił postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych, uznając na podstawie wyroku Sądu Apelacyjnego w K. z [...] lutego 2006 r., sygn. akt [...], iż zachodzi konieczność przeprowadzenia przed właściwym sądem powszechnym postępowania o stwierdzenie nabycia praw do spadku po M. B., obejmującego prawo do nieruchomości położonych na terenie Polski. Stanowisko takie, które zostało zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, jest nieuprawnione. Należy przyznać rację skarżącej kasacyjnie, iż na aktualnym etapie postępowania o stwierdzenie nieważności ww orzeczeń uzyskanie żądanego przez organ orzeczenia sądu powszechnego nie jest konieczne, ponieważ w skład spadku po M. B. nie wchodzi na terenie Polski żadna nieruchomość i wystarczającą legitymacją dla spadkobierców po niej do udziału w postępowaniu nieważnościowym jest powołane wyżej orzeczenie Sądu Apelacyjnego w K., uznające za skuteczne na terytorium Polski orzeczenie Sądu Rejonowego w K. z [...] października 1971 r., które nie pozostawia żadnych wątpliwości w tym zakresie. Nie można na tym etapie postępowania zaakceptować stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie stwierdzenia, iż "wzruszenie decyzji w trybie stwierdzenia nieważności ma bowiem skutek wsteczny, co oznacza przyjęcie stanu, jak gdyby orzeczenia związane z nacjonalizacją nigdy nie zostały wydane. Już tylko z tego wypływa konieczność ustalenia wszystkich spadkobierców po M. B. Zasadnie, bowiem skarżąca kasacyjnie podnosi, iż dopiero z chwilą wydania ostatecznej decyzji pozytywnej dla wnioskodawców po ich stronie powstanie roszczenie o wydanie uprzednio znacjonalizowanego przedsiębiorstwa mając właśnie na uwadze skutki wydania decyzji o stwierdzenie nieważności, o których wspominał Sąd pierwszej instancji. Wtedy właśnie zajdzie konieczność wylegitymowania się przez spadkobierców M. B. orzeczeniem polskiego sądu powszechnego (jako wyłącznie właściwego) dotyczącego praw rzeczowych do nieruchomości położonych w Polsce, gdyż spadkobiercom P. B. będzie przysługiwało prawo współwłasności nieruchomości wchodzących w skład znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w postanowieniu Sądu Najwyższego z 9 sierpnia 2000 r. sygn. akt I CKN 804/00 (publ. LEX nr 51836), że "roszczenie" o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej dotyczącej prawa rzeczowego na nieruchomości, nie jest prawem o którym mowa w art. 1102 § 1 k.p.c (przed jego uchyleniem aktualnie art. 1071¹ k.p.c.), a więc w takiej sytuacji nie zachodzi konieczność rozstrzygnięcia w przedmiocie nabycia spadku co do nieruchomości położonej w Polsce. W tym stanie rzeczy doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 97§ 2 K.p.a. i wyrok Sądu pierwszej instancji należało uchylić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - ponownie rozpoznając sprawę – zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy - zgodnie z art. 190 P.p.s.a. - związany wykładnią prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 września 2011r. (sygn. akt I OSK 1477/10), doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji uznał, iż postanowienie Ministra Gospodarki z [...] października 2009r. i postanowienie z [...] czerwca 2009r. zostały wydane z naruszeniem przepisu postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli uzasadniało wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy organ odmówił podjęcia zawieszonego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., albowiem uznał, iż nie zostało rozstrzygnięte zagadnienie wstępne, które legło u podstaw zawieszenia. Organ zawieszając postępowanie nieważnościowe, którego przedmiotem są orzeczenia opisane w stanie sprawy, uznał bowiem, iż rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniego przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po M. B. przed polskim sądem spadku. W aktach sprawy brak bowiem postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po ww obejmującego prawa do nieruchomości położonych na terenie Polski. Wchodzące w skład materiału sprawy postanowienie Sądu Apelacyjnego w K. z [...] lutego 2006r., sygn. akt [...], nie dotyczy praw spadkowych do nieruchomości położonych na terenie Polski, które M. B. posiadała z tytułu dziedziczenia po P. B. Postanowienie to uznaje skuteczność na obszarze Polski postanowienia niemieckiego Sądu Rejonowego w K. z [...] października 1971r., sygn.. akt [...], z wyjątkiem nieruchomości położonych na obszarze Polski. Zaprezentowane stanowisko organu, trzymając się w tym względzie wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku 7 września 2011r., należało uznać za nieprawidłowe. Należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż na aktualnym etapie postępowania o stwierdzenie nieważności ww orzeczeń nacjonalizacyjnych uzyskanie żądanego przez organ orzeczenia sądu powszechnego nie jest konieczne, ponieważ w skład spadku po M. B. nie wchodzi na terenie Polski żadna nieruchomość i wystarczającą legitymacją dla spadkobierców po ww do udziału w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym jest powołane wyżej orzeczenie Sądu Apelacyjnego w K., uznające za skuteczne na terytorium Polski orzeczenie Sądu Rejonowego w K. z [...] października 1971 r. Mając za podstawę taki stan rzeczy, jak wyraźnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, art. 97 § 2 K.p.a., z którego wynika, że gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony, należy interpretować przy uwzględnieniu zasad wykładni systemowej. Mianowicie skoro organ administracji ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniającego zawieszenie postępowania, to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów do zawieszenia i błędnie je zawieszono, uznając iż konieczne jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. I choć gramatyczna wykładnia tego przepisu mogłaby rzeczywiście uzasadniać tezę, że dla podjęcia zawieszonego postępowania zawsze jest konieczne ustąpienie przyczyny jego zawieszenia. Jednakże taka wykładnia prowadzi do skutków, których nie można zaakceptować, chociażby z uwagi na zasadę szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) oraz zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a). Powyższe prowadzi zatem do stwierdzenia, iż obowiązek podjęcia przez organ postępowania zachodzi także w przypadku nieprawidłowego zawieszenia postępowania, kiedy niezasadnie zostało stwierdzone zaistnienie przeszkody powodującej zawieszenie postępowania. W przeciwnym razie mogłoby dochodzić do niepożądanych sytuacji, iż nie byłoby możliwości podjęcia postępowania, ponieważ organ odmawiałby jego podjęcia, motywując to brakiem ustania przyczyny zawieszenia, mimo jej niezasadności. Wszystko do dowodzi, iż w sprawie doszło do wydania kontrolowanych postanowień z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem zaszła podstawa do wyeliminowania ich z obrotu prawnego przez uchylenie. Minister dokonując ponownego rozpoznania sprawy, w oparciu o przedstawione wyżej stanowisko, podejmie – na podstawie art. 97 § 2 K.p.a. – postępowanie zawieszone postanowieniem z [...] kwietnia 2007r. W tym stanie rzeczy – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 135 P.p.s.a. – orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postanowiono – w pkt 2 – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.