IV SA/Wa 1596/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi E. K., B. K., J. K. i Z. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę S. A. wniósł o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lutego 1957 r. o przejęciu na Skarb Państwa nieruchomości położonych m. in. w miejscowości Z. - w części dotyczącej przejęcia nieruchomości w miejscowości Z., będących własnością jego ojca B. A. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia we wskazanej części. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Wojewody [...] wniesionych przez S. A., M. D. i L. K.: 1. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji, 2. stwierdził nieważność przedmiotowego orzeczenia w części dotyczącej przejęcia nieruchomości w miejscowości Z. będących własnością B. A., 3. umorzył postępowanie pierwszej instancji w części, w której prowadzone było w stosunku do M. D., L. K. i P. B. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że przedmiotowym orzeczeniem z [...] lutego 1957 r.: 1. uznano, że w 33 wsiach grunt o łącznej powierzchni 41 057,74 ha: a) pozostał po osobach repatriowanych do Związku Radzieckiego, b) pozostał po osobach przesiedlonych na Ziemie Zachodnie, c) nie znajduje się w faktycznym władaniu właścicieli niewiadomych z miejsca pobytu; 2. stwierdzono, że grunty w wymienionych w orzeczeniu wsiach, pozostałe po osobach repatriowanych do Związku Radzieckiego, przeszły na Skarb Państwa z dniem 1 lipca 1945 r., pozostałe zaś grunty przejęto na rzecz Skarbu Państwa. Minister przywołał następujące okoliczności: 1. Na mocy kontrolowanego orzeczenia przejmowano nieruchomości w oparciu o dwie podstawy prawne: dekret z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. nr 46, poz. 339 ze zm.), zwanego dalej "dekretem". W rozstrzygnięciu nie wskazano podstawy prawnej, w oparciu o którą przejmowano poszczególne grunty, jednak stan faktyczny niniejszej sprawy wyklucza możliwość zastosowania dekretu z 5 września 1947 r., ponieważ B. A. nie został przesiedlony do ZSRR, lecz na Ziemie Zachodnie. Przemawiają za tym również ogłoszenia opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej [...], gdzie nieruchomości przejęte na mocy kontrolowanego orzeczenia umieszczono w dwóch pozycjach, zależnie od podstawy prawnej przejęcia (poz. [...] i [...]). Grunty w miejscowości Z., objęte niniejszym postępowaniem, wyszczególniono pod pozycją [...], gdzie wskazano nieruchomości, które przejęto na podstawie dekretu. 2. W niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki przejęcia nieruchomości, wskazane w art. 1 ust. 1 dekretu. 3. Wadliwy był tryb przejęcia nieruchomości. Zgodnie z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R. P. z 1928 r. nr 36, poz. 341 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem z 1928 r.", każda decyzja powinna zawierać osnowę. Osnowa orzeczenia wydanego na podstawie dekretu powinna dokładnie wskazywać przejętą nieruchomość ziemską. W przypadku, gdy granice nieruchomości były zatarte, organ oznaczał nieruchomość w sposób uproszczony, zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. nr 45, poz. 416), zwanego dalej "rozporządzeniem z 1950 r.". Powołany przepis przewidywał, że przejmowane nieruchomości określa się poprzez opis granic zespołu gruntów, składających się na te nieruchomości, lub przez wymienienie nieruchomości o ustalonych granicach, które bezpośrednio otaczają ten zespół gruntów. W przedmiotowym orzeczeniu nie wskazano przejmowanych nieruchomości w odpowiedni sposób. Podano jedynie ogólną powierzchnię gruntów przejmowanych w każdej miejscowości. Przedmiot rozstrzygnięcia został określony w sposób niedostateczny i nie spełniał nawet uproszczonych wymogów stosowanych w sytuacjach, gdy granice nieruchomości zostały zatarte. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa występuje wówczas, gdy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu istnieje oczywista sprzeczność. Jako rażące kwalifikowane są nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz także przepisów kompetencyjnych, jak również przepisów procesowych. Brak oznaczenia przejmowanych nieruchomości rażąco narusza art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r., ponieważ prowadził do niewykonalności tejże decyzji, co oznacza, że nie mogła być ona tytułem wykonawczym skierowanym na odebranie nieruchomości. 4. Przedmiotowe orzeczenie nie wywarło nieodwracalnych skutków prawnych. Nieruchomość przejęta kwestionowanym orzeczeniem, tj. parcela gruntowa nr [...], odpowiada częściom obecnych działek ew. nr [...] i [...]. Działki te były własnością Skarbu Państwa. W dniu [...] czerwca 2003 r. działka ew. nr [...] została sprzedana J. K. (do majątku dorobkowego jego i jego żony Z. K.), natomiast w dniu [...] lipca 2003 r. sprzedano działkę ew. nr [...] M. K., która następnie - w dniu [...] lipca 2005 r. - darowała ją B. i E. K. Wspomniane czynności cywilnoprawne, w wyniku których własność nieruchomości została przeniesiona ze Skarbu Państwa na osoby fizyczne nie były bezpośrednim skutkiem kontrolowanego orzeczenia, stąd nie ma podstaw do uznania, że wywołało ono nieodwracalne skutki prawne. Tym samym, uwzględniając odwołanie S. A., stwierdzono nieważność przedmiotowego orzeczenia w części dotyczącej przejęcia nieruchomości w miejscowości Z. będących własnością B. A. Minister wskazał także przyczyny umorzenia postępowania pierwszej instancji w części, w której prowadzone było w stosunku do M. D., L. K. i P. B. E. K., B. K., Z. K. i J. K. wnieśli skargę na decyzję Ministra w zakresie jej pkt 1 i 2 zarzucając rażące naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez przyjęcie, że przedmiotowe orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na brak opisu nieruchomości położonych w miejscowości Z.; 2. art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. przez przyjęcie, że przedmiotowe orzeczenie nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych; 3. art. 107 § 1 K.p.a. przez rażąco błędne sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji w pkt 2, które czyniłoby ją niewykonalną poprzez niewskazanie konkretnych nieruchomości położonych w miejscowości Z., które stanowiły własność B. A. Odnośnie pierwszego zarzutu wskazano, że brak wskazania konkretnych działek przejętych na Skarb Państwa, w sytuacji, gdy w uzasadnieniu orzeczenia wyraźnie wskazano, że wszystkie grunty w miejscowości Z. (a więc i te które stanowiły własność B. A.) spełniały przesłanki do objęcia ich dekretem, należy uznać za wystarczające sprecyzowanie, jakie nieruchomości zostały objęte przedmiotem rozstrzygnięcia. Uzasadniając drugi zarzut skargi wskazano, że przedmiotowe orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne, a zatem Minister nie mógł stwierdzić jego nieważności, ale winien stosownie do treści art. 158 § 2 K.p.a. ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonego orzeczenia z naruszeniem prawa. Skoro nieruchomości obecnie stanowiące działki ew. nr [...] i [...] położone w miejscowości Z., w wyniku wydania orzeczenia przeszły na Skarb Państwa, od tego czasu mogły być przedmiotem obrotu, a zatem nastąpił nieodwracalny skutek prawny, bowiem zgodnie z prawem nowy właściciel mógł z nich korzystać i nimi rozporządzać. Przedmiotowe działki poprzednicy prawni skarżących (M. K.) i skarżący nabyli od sprawującego zarząd nadleśnictwa, nabycie nastąpiło w dobrej wierze (zgodnie z treścią księgi wieczystej prawo własności wpisane było wyłącznie na rzecz Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...]; nie było żadnej wzmianki o toczącym się postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia). Odnośnie trzeciego zarzutu podniesiono, że zaskarżona decyzja w pkt 2 zawiera rozstrzygnięcie, które czyniłoby ją niewykonalną. Brak jest bowiem wskazania, jakich nieruchomości stanowiących własność B. A., a położonych w miejscowości Z. dotyczy stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r.: 1. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji, 2. stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lutego 1957 r. o przejęciu na Skarb Państwa nieruchomości położonych m. in. w miejscowości Z. - w części dotyczącej przejęcia nieruchomości w miejscowości Z> będących własnością B. A., 3. umorzył postępowanie pierwszej instancji w części, w której prowadzone było w stosunku do M. D., L. K. i P. B. Przedmiotem skargi jest pkt 1 i 2 decyzji Ministra. Po pierwsze, w ocenie Sądu przedmiotowe orzeczenie w części w jakiej stwierdzono jego nieważność rażąco narusza art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r. Przejście na własność nieruchomości w trybie dekretu nie następowało z mocy prawa, lecz orzekały o tym organy administracji, a wydawane decyzje miały charakter konstytutywny. Dlatego istotnym było, aby decyzja, z mocy której dochodzić miało do zmiany w zakresie prawa własności, konkretyzowała przejmowaną nieruchomość w sposób odpowiadający przepisom prawa. Wprawdzie przepisy dekretu nie wskazywały elementów składowych omawianej decyzji, to jednak konieczność dokładnego wskazania przedmiotu decyzji wynikała z art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r. stanowiącym, iż decyzja - obok innych elementów - powinna zawierać osnowę decyzji. W doktrynie wskazuje się, że "Rozstrzygniecie, określane mianem "osnowy" decyzji, stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 10 Wyd. C. H. Beck Warszawa 2009 r., s. 408). W orzecznictwie ugruntował się pogląd (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 775/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 398/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2270/05), że ustawodawca zakładając możliwość ujawniania się trudności przy przejmowaniu nieruchomości w określeniu ich granic, jak i przypisaniu jej własności określonemu podmiotowi, w art. 3 ust. 2 dekretu przewidział wydanie przepisów wykonawczych normujących sposób określania przejmowanych nieruchomości ziemskich w razie gdy ich granice zostały zatarte oraz tryb postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości był nieznany. Z przepisów wykonawczych zawartych w rozporządzeniu z 1950 r. nie wynika możliwość odstąpienia od jakiegokolwiek zidentyfikowania przejmowanej nieruchomości, a w rezultacie globalnego przejęcia gruntów położonych na terenie określonej wsi, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Regulacja dotycząca przypadków, gdy granice nieruchomości ziemskich zostały zatarte dowodzi tego, że każdorazowo konieczne było konkretne oznaczenie przejmowanej nieruchomości, z tym że w zależności od posiadanych danych rejestrowych, mogło być to różnie dokonane. Prawidłowa wykładnia omawianych przepisów, nie tylko literalna, ale też systemowa, nakazuje przyjąć, że organy orzekające w tych sprawach miały obowiązek w wydawanych decyzjach wyszczególnić grunty składające się na nieruchomość ziemską, należącą do danego właściciela. W przedmiotowym orzeczeniu nie wskazano przejmowanych nieruchomości w odpowiedni sposób. Podano jedynie ogólną powierzchnię gruntów przejmowanych w każdej miejscowości. Przedmiot przejęcia został określony w sposób niedostateczny i nie spełniał uproszczonych wymogów stosowanych w sytuacjach, gdy granice nieruchomości zostały zatarte. Brak oznaczenia przejmowanych nieruchomości, jak przyjęto w judykaturze, rażąco narusza art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r., ponieważ prowadził do niewykonalności przedmiotowego orzeczenia w zaskarżonym zakresie, co oznacza, że nie mogło być ono tytułem wykonawczym skierowanym na odebranie nieruchomości. Po drugie, przedmiotowe orzeczenie w zaskarżonej części nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Sąd orzekający w niniejszym składzie przyjmuje, że skutek prawny przedmiotowego orzeczenia w zaskarżonej części polegał jedynie na przejęciu przez Skarb Państwa nieruchomości B. A. Skutek taki (przejęcie własności) może być odwrócony przez stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia we wskazanym zakresie. Obrót cywilnoprawny przejętą nieruchomością (jej sprzedaż przez Skarb Państwa na rzecz innych podmiotów) wykracza poza skutki prawne orzeczenia z 1957 r., stąd ocena jego skuteczności nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz sądów cywilnych. NSA w uchwale z dnia 20 marca 2000 r., sygn. OPS 14/99, wskazał, iż nieodwracalność skutku prawnego decyzji nie podlega na tym, że w wyniku stwierdzenia jej nieważności nastąpi przywrócenie całego stanu prawnego istniejącego poprzednio, albowiem nie chodzi o odwrócenie wszystkich skutków prawnych, lecz o odwrócenie tych tylko skutków prawnych, które wywarła sama decyzja dotknięta wadą nieważności. Skutki prawne wywołane nie przez decyzję o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa, ale przez późniejsze zdarzenia, nie mogą stanowić podstawy do oceny, że tym samym taka decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. W orzecznictwie wskazano, że nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych dokonany na podstawie decyzji administracyjnej wpis prawa własności do księgi wieczystej (wyrok NSA z dnia 30 września 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 2651/00). Po trzecie, pkt 2 zaskarżonej decyzji został sformułowany właściwie. Skarżący zarzucili, że Minister nie wskazał, jakich nieruchomości stanowiących własność B. A., a położonych w miejscowości Z. dotyczy stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia. Zdaniem Sądu w postępowaniu nieważnościowym przedmiotem oceny organu nadzoru jest orzeczenie w takiej postaci, w jakiej ono istnieje. Organ nadzoru nie jest uprawniony do dokonywania uzupełnień lub własnych ustaleń, które są właściwe postępowaniu prowadzonemu w trybie zwykłym. Skoro kontrolowane przez Ministra orzeczenie nie zawierało wskazania nieruchomości, jakich dotyczy, Minister nie był uprawniony do ich wskazywania. Sentencja decyzji Ministra jest efektem tego, że orzeczenie z 1957 r. nie identyfikowało przejętej nieruchomości (por. powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 775/09). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).