IV SA/Wa 1626/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów I. stwierdza nieważność paragrafu 3 ustępu 1 punktu 6 zaskarżonej uchwały w części w jakiej określono w nim wymaganie aby baza sprzętowo transportowa nie mogła znajdować się 50 kilometrów od miejsca odbioru odpadów; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie I niniejszego wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Uchwałą z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Rada Miasta C. działając na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.- zwana dalej ustawą o utrzymaniu porządku) oraz § 2, § 3 i § 4 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30, grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz. U. z 2006 r., Nr 5, poz. 33 ze zm.- dalej zwane Rozporządzeniem) określiła wymagania jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych i opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych od właścicieli nieruchomości na obszarze Miasta C. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę zarzucając § 3 ust. 1 pkt 6 powołanej uchwały istotne naruszenie art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu porządku oraz § 2 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia, wnosząc 0 stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w ww. części. W uzasadnieniu skargi Wojewoda [...] wskazał, iż § 3 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały określający, iż "baza sprzętowa - transportowa nie może znajdować się dalej niż 50 km od miejsca odbioru odpadów..." rażąco narusza art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu porządku oraz pozostaje w sprzeczności z § 2 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia. Wojewoda podniósł także, iż ww. § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały nakłada na przedsiębiorców wymóg ograniczający wolność działalności gospodarczej oraz dyskryminuje i ogranicza konkurencję, a tym samym jest sprzeczny z zasadą wolności gospodarczej zapisaną w art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Organ nadzoru wskazał ponadto, iż w świetle § 2 ust. 1 Rozporządzenia rada gminy nie ma umocowania do określenia konkretnego miejsca lokalizacji bazy transportowej i ograniczenia lokalizacji takiej bazy do ściśle wyznaczonego obszaru geograficznego. Natomiast wymóg zawarty w § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały, nakładający obowiązek "znajdowania się bazy sprzętowo - transportowej w odległości nie dalej niż 50 km od miejsca odbioru odpadów", ogranicza miejsce położenia bazy do ściśle wyznaczonego obszaru geograficznego. Konkludując Wojewoda stwierdził, iż Rada Miasta C. podejmując uchwałę z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] przekroczyła swoje kompetencje prawodawcze, co należy uznać za rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rada Miasta C. wniósł o jej oddalenie wywodząc, że poprzez wprowadzenie w zaskarżonej uchwale zapisu § 3 ust. 1 pkt 6 Rada Miasta C. uwzględniła konieczność posiadania bazy transportowej położonej w bliskiej odległości od miejsca odbioru odpadów komunalnych i spełniającej wymogi obowiązującego prawa. Wskazał, iż za bliską odległością ww. bazy przemawiają także względy ochrony środowiska. Dodał, iż zaskarżony zapis, dotyczący lokalizacji bazy sprzętowo - transportowej w żaden sposób nie narusza zapisów art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu w czystości i nie pozostaje w sprzeczności z normą kompetencyjną wynikającą z § 2 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia. Powyższy zapis nie wprowadza przecież obowiązku posiadania przez przedsiębiorcę bazy transportowej w "konkretnie określonym miejscu". Kończąc Przewodniczący Rady Miasta podniósł, iż postawiony przez organ nadzoru zarzut byłby zasadny przy określeniu znacznie mniejszej odległości usytuowania bazy transportowej od miejsca odbioru odpadów komunalnych. Wskazał, iż przyjmując wymienioną odległość usytuowania bazy uwzględniono zasadę wolności gospodarczej przy zachowaniu tzw. zasady bliskości (wynikającej z zasady ochrony środowiska) odnoszącej się do miejsca unieszkodliwiania w szczególności odpadów komunalnych, a tym samym odległości transportowania tych odpadów, co jest również związane z przemieszczaniem się pojazdów do obsługi danego terenu w zakresie zbierania odpadów. Dodał, iż do zachowania zasady bliskości zobowiązują przepisy Unii Europejskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała Rady Miasta C. z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] w zakresie jej § 3 ust. 1 pkt 6 dotknięta była uchybieniami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności w tej części. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały temu organowi. Z kolei art. 93 ust. 1 ustawy stanowi, że po upływie terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Cytowany przepis nie zawiera przy tym żadnego terminu, którym organ nadzoru byłby ograniczony w kwestii zaskarżenia uchwały rady gminy do sądu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Przechodząc do meritum sprawy należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody [...], że § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały w istotny sposób narusza przepis art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu porządku oraz § 2 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia z dnia 30 grudnia 2005 r. Zaskarżone postanowienie stanowi, że baza sprzętowo - transportowa nie może znajdować się dalej niż 50 km od miejsca odbioru odpadów i musi spełniać wymogi wynikające z Prawa budowlanego i Prawa ochrony środowiska. Wskazać należy, że przepis kompetencyjny, zawarty w art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu porządku stanowi, że rada gminy określi w drodze uchwały, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, uwzględniając: 1) opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań; 2) w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - również wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, do których odpady mają być przekazywane. Ta, ww. norma kompetencyjna stanowiąca podstawę do wydania, przez radę miasta, uchwały nie daje - zdaniem Sądu - możliwości zawarcia w akcie prawa miejscowego obowiązku posiadania bazy transportowej w miejscu wyznaczonym przez akt prawa miejscowego. Przez wyznaczenie należy bowiem rozumieć również znajdujący się w zaskarżonym paragrafie uchwały zapis wskazujący, iż baza transportowa nie może znajdować się dalej niż 50 km od miejsca odbioru odpadów. Zgodzić się należy z organem nadzoru, iż taki zapis, zawarty w § 3 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały, stanowi niewątpliwie wymóg ograniczający wolność prowadzenia działalności gospodarczej, dyskryminujący i ograniczający konkurencję oraz dostęp do rynku przedsiębiorców świadczących tego rodzaju usługi. Przepis ten jest zatem sprzeczny z zasadą wolności gospodarczej zapisanej w art. 6 ustaw z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 ze zm.) oraz art. 22 Konstytucji RP zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wskazać należy, iż również § 2 ust. 1 Rozporządzenia nie pozwala radzie gminy na określenie konkretnego miejsca położenia (lokalizacji) bazy transportowej i ograniczenia lokalizacji takiej bazy do wyznaczonego obszaru geograficznego. Przepis ten szczegółowo określa wymagania wobec przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie przedmiotowego zezwolenia, do których należą: 1. opis wyposażenia technicznego, uwzględniający wymagania dotyczące pojazdów, pojemników lub worków oraz bazy transportowej; 2. zabiegi sanitarne i porządkowe związane ze świadczonymi usługami; 3. miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Warunki te powinny być określone "w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości". Określenie wymagań, o których mowa w ust. 1 następuje w sposób zgodny z wojewódzkim i gminnym planem gospodarki odpadami oraz obowiązującymi przepisami, w tym regulaminem utrzymania w czystości i porządku na terenie gminy. Podzielić należy zatem pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zaprezentowany w sprawie o sygnaturze akt III SA/GI 1429/06, iż § 2 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia stanowi, że wymogi dotyczące bazy transportowej mogą dotyczyć tylko jej wyposażenia technicznego. W występującym pojęciu "opis wyposażenia technicznego" nie mieści się bowiem miejsce położenia (lokalizacja) bazy transportowej. Wskazać należy również, iż żaden z wymienionych w § 2 ust. 2 Rozporządzenia aktów prawnych nie daje podstaw do umieszczenia takiego wymogu w zaskarżonej uchwale Rady Miasta C. z dnia [...] grudnia 2009 r. Odnosząc się natomiast do podnoszonej w odpowiedzi na skargę kwestii usytuowania bazy przy uwzględnieniu zasady bliskości podkreślić należy, iż zasada ta, wynikająca z art. 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007r., Nr 39, poz. 251 ze zm.) wskazuje jedynie, iż odbierane odpady powinny być w pierwszej kolejności poddawane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu ich powstawania. Natomiast odpady, które nie mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu ich powstawania, powinny być, uwzględniając najlepszą dostępną technikę lub technologię, przekazywane do najbliżej położonych miejsc w których mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwione. Przepis ten wskazuje zatem jedynie miejsce unieszkodliwiania lub przerabiania odpadów, nie odnosi się natomiast do miejsca usytuowania bazy sprzętowo - transportowej przedsiębiorstwa zajmującego się odbieraniem odpadów. Mając powyższe na względzie Sąd w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz, 1270 ze zm.) stwierdził nieważność § 3 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały. O wykonalności uchwały orzeczona na podstawie art. 152 ww. ustawy.