IV SA/Wa 1637/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w [...] kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego "G." z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną oraz budową wjazdu na teren posesji na dz. ew. nr [...] i cz. dz. ew. nr [...] z obr. [...] przy [...] w rejonie ul. [...], na terenie Dzielnicy [...] w W. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Zarząd Dzielnicy [...] W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego "G." z garażem podziemnym wraz z towarzyszącym zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną oraz budową wjazdu na teren posesji na dz. ew. nr [...] i cz. dz. ew. nr [...] z obr. [...] przy [...] w rejonie ul. [...], na terenie Dzielnicy [...] w W. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w W., reprezentowana przez radcę prawnego K.P. W odwołaniu zarzucono, że decyzja narusza przepisy art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6, 7, 8, 11, 12 i 107 k.p.a. i wniesiono ojej zmianę poprzez odmowę wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z wniosku inwestorki, albo o uchylenie decyzji w całości oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Mieszkaniowej ul. [...] w W., rep. przez radcę prawnego K.P., od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] W. nr [...], z dnia [...] sierpnia 2012r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego "G. z garażem podziemnym wraz z towarzyszącym zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną oraz budową wjazdu na teren posesji na dz. ew. nr [...] i cz. dz. ew. nr [...] z obr. [...] przy [...] w rejonie ul. [...], na terenie Dzielnicy [...] w W., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż przeprowadzona analiza sąsiedniej zabudowy wskazała na możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, iż zarzuty odwołującej się wspólnoty naruszenia przez planowaną inwestycję norm o doświetleniu budynku, jak również zwiększenia emisji gazów i płynów nie mogą być rozpatrywane w niniejszym postępowaniu. Odnosząc się do zarzutów dotyczących wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, Kolegium wskazało, że stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jak wynika z akt sprawy organ ustalił przedmiotowy wskaźnik zgodnie z ww. przepisem na poziomie 0,36. Jest to średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego. W ocenie organu odwoławczego na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut dotyczący nieprawidłowego ustalenia wysokości planowanego budynku pozostaje w sprzeczności w treścią § 7 ww. rozporządzenia. Kolegium wskazało, iż w wyniku przeprowadzonej analizy obszarowej organ I instancji ustalił, że w obszarze analizowanym są budynki o zróżnicowanej wysokości wahającej się od 7 do 25 m, o liczbie kondygnacji od 2 do 8. Budynki te mają niejednolity charakter - są to bowiem budynki jednorodzinne (ich wysokość wynosi około 7 m), wielorodzinne (ich wysokość jest zróżnicowana od 10 do 25 m), jest też budynek biurowy o wysokości 10 m. W bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji (tj. wzdłuż [...], pomiędzy ulicami: [...] i [...]) znajdują się budynki wielorodzinne o wysokości 15,5 m oraz 25 m. Zatem wysokość budynków na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. Zastosowanie znalazł więc przepis § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia. W wyniku obliczeń ustalono, że średnia wysokość analizowanych budynków wielorodzinnych wynosi około 17,5 m. Inwestor wnosił o wysokość 16,5 m. Organ I instancji ustalił więc wysokość zgodnie z żądaniem inwestora, bowiem wydając decyzję o warunkach zabudowy, organy administracyjne są związane treścią wniosku inicjującego postępowanie. Jak wynika z akt sprawy taka wysokość nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego. Budynki bezpośrednio sąsiadujące z planowanym mają bowiem wysokość zaledwie o metr niższą. W dalszym zaś sąsiedztwie, na przedłużeniu linii - [...] występuje budynek znacznie wyższy – o czym wyżej była mowa. Wobec powyższego zarzut skarżącej w odnośnie nieprawidłowego określenia wysokości planowanego budynku jest nieuzasadniony. Zdaniem organu niezasadny jest zarzut co do ilości kondygnacji. Okoliczność, że objęty wnioskiem budynek ma mieć pięć kondygnacji nie spowoduje, że będzie znacznie przewyższał budynki w bezpośrednim sąsiedztwie. Jak wyżej wskazano, planowany budynek będzie od nich wyższy zaledwie o 1 m. Kolegium nie zgodziło się także z twierdzeniem odwołującej się, jakoby planowana inwestycja nie miała dostępu do drogi publicznej. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w W. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy i podzieleniu przez organ II instancji stanowiska o dopełnieniu tych przesłanek w niniejszej sprawie, mimo iż przepis jasno wskazuje, że wydanie takiej decyzji jest dopuszczalne tylko gdy warunki określone w wyżej powołanym przepisie zostały spełnione łącznie, a materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jednoznacznie wskazywał na to, że teren nie ma dostępu do drogi publicznej, jak również nie został zachowany warunek w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej; 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności przepisów, art. 6, art. 7, art. 10, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa, prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania obywateli do organów państwa, niezapewnienie stronie czynnego udziału w całym postępowaniu, brak wyjaśnienia skarżącemu zasadności przesłanek jakimi organ kierował się przy załatwieniu niniejszej sprawy, nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Powołując się na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz ewentualnie w całości decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. a także zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty, podnosząc po pierwsze, że planowana inwestycja nie spełnia warunku w zakresie kontynuacji, parametrów, cech w tym gabarytów i formy architektonicznej oraz intensywności wykorzystania terenu, jakie charakteryzują budynki położone w obszarze analizowanym. Planowana inwestycja ma stanowić zabudowę plombową pomiędzy budynkami przy [...] i ul. [...]. Budynki te są o takim samym charakterze i posiadają jednakową wysokość. Tym samym, również i planowana inwestycja powinna jako zabudowa plombowa harmonizować z budynkami, które znajdą się w bezpośredniej styczności z nią i mieć przez to wysokość nie wyższą niż 15,5 m. Co więcej, organ zupełnie pominął okoliczność, że budynki pozostające w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji, w tym budynek Wspólnoty [...] mają w rzeczywistości wysokość do gzymsu maksymalnie 13 m. W związku z tym organ dokonał nieprawidłowego obliczenia średniej wysokości zabudowy, co doprowadziło do naruszenia § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia. Ponadto podkreślono, iż organy błędnie uznały, iż projektowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jak i utrzymana nią w mocy decyzja Zarządu Dzielnicy [...] W. naruszają prawo. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązane są na podstawie art. 7 i 77 k.p.a., nie wykazując należytej dbałości 0. dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] W. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych ze wspólnym garażem podziemnym na dz. ew. nr [...] i [...] w obr. [...] na terenie Dzielnicy [...] w W. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu 1. zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego terenu sąsiedniego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06. LEX nr 322329). Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyła do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.). Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu, wskazuje, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07). Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że wydając decyzję o warunkach zabudowy organy administracji publicznej przyjęły, iż sporządzona analiza funkcji oraz cech zagospodarowania terenu umożliwia ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji. O ile w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości wyznaczenie w niniejszej sprawie obszaru analizowanego, oraz przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zagospodarowania wyznaczonego terenu, o tyle istotne zastrzeżenia budzi ustalenie dla przedmiotowej inwestycji wysokość planowanego budynku. Stosownie bowiem do treści § 7 ww. rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Orzekające w sprawie organy wskazały, iż w obszarze analizowanym są budynki o zróżnicowanej wysokości wahającej się od 7 do 25 m, o liczbie kondygnacji od 2 do 8. Budynki te mają niejednolity charakter - są to bowiem budynki jednorodzinne (ich wysokość wynosi około 7 m), wielorodzinne (ich wysokość jest zróżnicowana od 10 do 25 m), jest też budynek biurowy o wysokości 10 m. W bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji (tj. wzdłuż [...], pomiędzy ulicami: [...] i [...]) znajdują się budynki wielorodzinne o wysokości 15,5 m oraz 25 m. Zdaniem organów obu instancji wysokość budynków na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. W sytuacji więc, gdy wysokość, o której mowa w ust. 1 ww. przepisu, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (więc w całym obszarze, a nie w jego części ograniczonej jedynie do bliskiego sąsiedztwa). W wyniku obliczeń ustalono, że średnia wysokość analizowanych budynków wielorodzinnych wynosi około 17,5 m. Inwestor wnosił o wysokość 16,5 m. Organ I instancji ustalił więc wysokość zgodnie z żądaniem inwestora, bowiem wydając decyzję o warunkach zabudowy, organy administracyjne są związane treścią wniosku inicjującego postępowanie. Zdaniem organów taka wysokość nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego. Budynki bezpośrednio sąsiadujące z planowanym przedsięwzięciem mają bowiem wysokość zaledwie o metr niższą. W dalszym zaś sąsiedztwie, na przedłużeniu linii - [...] występuje budynek znacznie wyższy - o czym wyżej była mowa. W ocenie Sądu przedstawione powyżej stanowisko organów jest wadliwe. Jak podniesiono zasada ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określona została w § 7 ww. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem wysokość dla nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występująca na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Planowana inwestycja ma stanowić zabudowę plombową pomiędzy budynkami przy [...] i ul. [...]. Budynki te są takim samym charakterze i posiadają jednakową wysokość tj. 15,5 m. Tym samym, również i planowana inwestycja powinna jako zabudowa plombowa harmonizować z budynkami, które znajdą się w bezpośredniej styczności z nią i mieć przez to wysokość nie wyższą niż 15,5 m. Bezpośrednio sąsiadujące z działką inwestycyjną nieruchomości zabudowane są, więc budynkami o jednakowej wysokości tj. 15, 5 m. W tej sytuacji zastosowanie powinien znaleźć § 7 ust. 1, a wysokość planowanego budynku powinna być wyznaczona jako przedłużenie krawędzi górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Bez znaczenia dla zastosowania powyższego przepisu zdaniem Sądu pozostaje fakt, iż działkę inwestycyjną od powyższych nieruchomości przy [...] i ul. [...] oddziela wąski pas zieleni. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż orzekające w sprawie organy niezasadnie uznały, iż w sprawie może znaleźć zastosowanie odstępstwo od reguły ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określona zawartej w § 7 ust. 1 poprzez zastosowania ust.3. Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutu skargi, iż planowana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia [...] maja 2012 r. Zarząd Dróg Miejskich uzgodnił planowaną inwestycję wskazując, że obsługa komunikacyjna ma się odbywać poprzez fragment jezdni lokalnej zlokalizowanej w pasie drogowym [...] na warunkach opinii wyrażonej w piśmie znak: [...], tj. pod warunkiem wykonania włączenia do ul. [...] na zasadzie zjazdu bramowego z zastosowaniem skosów. Jednocześnie Zarząd Dróg Miejskich przedstawił kilka uwag, które inwestor będzie zobowiązany spełnić, jeśli chce zapewnić planowanej inwestycji dojazd do drogi publicznej. W ocenie Sądu stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie jest spełniony warunek określony w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze powyższe, sąd administracyjny doszedł do przekonania iż sprawa wymaga ponownej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Dlatego też Sąd działając na podstawie art. art. 145 § 1 pkt c) p. p. s. a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Jednocześnie Sąd - działając w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. - zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013r. poz. 490).