IV SA/Wa 1637/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. sprawy ze skargi Gminy K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej Gminy K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ II instancji), znak: [...] z [...] marca 2015 r. wydane na podstawie art. 59 § 2, art. 127 § 2 i art. 134 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 127 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej: u.u.i.ś.), po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy K. (dalej: skarżący, strona skarżąca) z 30 grudnia 2014 r. na odmowę uzgodnienia projektu zmiany nr 2 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. wydaną przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R.(dalej: RDOŚ w R., organ I instancji) [...] grudnia 2014 r., znak: [...] złożonego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia ww. zażalenia. W postanowieniu z [...] marca 2015 r. GDOŚ stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Stan sprawy przestawiał się następująco: RDOŚ w R. w piśmie z [...] grudnia 2014 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia projektu zmiany nr 2 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. W ww. piśmie organ I instancji pouczył, że rozstrzygnięcie to nie odbyło się w trybie szczególnej procedury przewidzianej w art. 106 k.p.a., jednakże jest ujęte w ramach współdziałania organów administracji państwowej i posiada charakter wiążący, oraz że na podstawie art. 98 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g.) podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia. Pismem z [...] grudnia 2014 r. Wójt Gminy K. (dalej: Wójt) skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] za pośrednictwem RDOŚ w R. wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na ww. odmowę uzgodnienia. We wniosku Wójt wskazał, że z uwagi na art. 24 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.) uzgodnienie w tej sprawie powinno zostać dokonane w trybie art. 106 k.p.a., w związku z czym przysługuje na nie zażalenie. Skarżący wskazał, że zażalenie nie zostało złożone w terminie wskutek błędnego pouczenia zawartego w piśmie, którym odmówiono uzgodnienia. Pismem z 14 stycznia 2015 r., znak: [...], RDOŚ w R., zgodnie z treścią wniosku, przekazał go do rozpatrzenia przez SKO w [...]. Pismem z 29 stycznia 2015 r., znak: [...], SKO w [...] przekazało ww. wniosek, GDOŚ wskazując ten organ jako właściwy do jego załatwienia. W postanowieniu z [...] marca 2015 r. GDOŚ stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że uznaje się właściwym do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na odmowę uzgodnienia zmiany nr 2 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., dokonaną przez RDOŚ w R. [...] grudnia 2014 r. znak pisma: [...] oraz zażalenia Wójta Gminy K. z [...] grudnia 2014 r. na odmowę uzgodnienia projektu zmiany nr 2 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. wydaną przez RDOŚ w R. GDOŚ w uzasadnieniu postanowienia z [...] marca 2015 r. wskazał, że art. 16 ust. 7 oraz art. 30 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm., dalej u.o.p.) stanowiące o "uzgodnieniu", nie przewidują jednakże procedury uzgadniania projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 106 k.p.a. (regulującego zasady i tryb tzw. współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej). Zdaniem GDOŚ, procedura prowadząca do uchwalenia studium to procedura planistyczna (legislacyjna), która nie stanowi postępowania administracyjnego prowadzonego w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a. GDOŚ uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, powołał się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2012 r., sygn. akt II OSK1254/12. W konsekwencji organ II instancji uznał, że przeniesienie regulacji art. 106 k.p.a. na grunt procedury planistycznej nie jest możliwe, chyba że przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że uzgodnienie następuje w takim trybie. W ocenie GDOŚ, skoro więc ustawa wyraźnie przewiduje procedurę uzgodnieniową w trybie art. 106 k.p.a., jedynie w tych dwóch przypadkach, to a contrario nie powinna być stosowana w innych, nie przewidzianych prawem sytuacjach. Zdaniem organu II instancji, do uzgodnienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma zastosowania art. 106 k.p.a., a zatem nie może być ono weryfikowane w trybie odwoławczym, ponieważ nie jest dokonywane w drodze decyzji czy postanowienia, na które przysługiwałby środek zaskarżenia. Według organu II instancji, nie jest możliwe rozpatrzenie zażalenia na omawiane uzgodnienie z uwagi na obowiązującą organy administracji publicznej zasadę praworządności (legalności). W ocenie GDOŚ, Wójtowi Gminy K. nie przysługuje zażalenie na odmowę uzgodnienia RDOŚ w R. z [...] grudnia 2014 r., znak: [...], dlatego też nie można mówić o uchybieniu terminu oraz o możliwości złożenia wniosku o jego przywrócenie. Zdaniem organu II instancji, rozpatrzenie wniosku Wójta Gminy K. o przywrócenie terminu nie ma podstawy prawnej i byłoby w tej sytuacji bezprzedmiotowe z uwagi na niedopuszczalność samego zażalenia. W skardze strona skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 24 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt. 6. lit. j u.p.z.p. - poprzez przyjęcie, że norma zawarta w art. 106 k.p.a. stanowi wyłącznie podstawę do o uzgodnieniu projektu studium ze wskazanymi tam organami tj. Zarządem Województwa i Wojewodą. - art. 106 k.p.a. poprzez uznanie, że procedura uzgodnienia odbywa się w ramach współdziałania organów administracji państwowej i posiada charakter wiążący, a w związku z tym niedopuszczalne jest zastosowanie szczególnej procedury przewidzianej w art. 106 k.p.a. i złożenia środka zaskarżenia na rozstrzygnięcia RDOŚ w R. odmawiającego uzgodnienia projektu zmian Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. w odniesieniu do terenów położonych w Obszarze Chronionego Krajobrazu i Obszarze Natura 2000. - art. 16 ust. 7 oraz art. 30 ust. 3 u.o.p. poprzez przyjęcie, że nie przewidują one procedury uzgadniania projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w trybie powołanych przepisów. - 127 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. u.u.i.ś. w zw. z art. 91 pkt. 1a u.o.p. poprzez nie wyczerpania toku instancji. W oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), strona skarżąca wniosła o: - uchylenie postanowienia w całości; - przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji; - zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że obowiązek współdziałania organu opracowującego projekt zmiany studium z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska wynika z art. 11 pkt 6 lit. j w związku z art. 27 u.p.z.p. W myśl postanowień tych unormowań wójt zobowiązany jest do wystąpienia o opinie dotyczącą rozwiązań przyjętych w projekcie studium do regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Współdziałanie tych organów zawiera także art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 u.o.p. W ocenie skarżącego, powołane przepisy obligują organ opracowujący zmiany aktów planistycznych, aby uzgodniły z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska zmiany tych planów, jeżeli mogą one wpływać negatywnie na strefy chronione przepisami u.o.p. tj. park krajobrazowy i obszar Natura 2000. Zdaniem skarżącego, przyjęty w tych przepisach sposób współdziałania organów przewiduje dwie różniące się względem siebie formy współdziałania w ramach procedury dotyczącej studium. Są to: tryb opinii oraz tryb uzgodnienia. W powszechnie ustalonym stanowisku doktryny i orzecznictwa sądowego, tryb sporządzenia opinii nie ma charakteru wiążącego w odróżnieniu od trybu przewidującego obowiązek uzgodnienia projektu studium. Regionalny dyrektor ochrony środowiska działa w trybie uzgodnienia w sytuacji określonej w art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 u.o.p., czyli wówczas, gdy zmiany zawarte w projekcie studium lub jego części mogą mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego, jego otuliny lub mogą mieć znacząco negatywny wpływ na obszar Natura 2000. W pozostałych sytuacjach, a więc w szczególności wówczas, gdy projekt nie ingeruje w wymienione obszary chronione, organ ochrony środowiska wyrażać będzie na temat projektu zmiany studium wyłącznie niewiążącą opinię. Zdaniem skarżącego, odmowa uzgodnienia zmiany studium jest postanowieniem, które należałoby wydać poprzez zastosowanie przepisów k.p.a. Wynika to z jednoznacznego brzmienia art. 24 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym organy o których mowa w art. 11 pkt 6 tej ustawy w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają na swój koszt studium. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Skarżący wskazał w skardze, że tożsame stanowisko zajął NSA w wyroku z 19 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1210/07. Według strony skarżącej, konsekwencją przyjęcia założenia wyczerpującego unormowania procedury legislacyjnej dotyczącej zmian studium w u.p.z.p. jest konieczność stosowania do form współdziałania przewidzianych w przepisach u.o.p., a przeprowadzanych przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska przepisu art. 106 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącego, nie sposób pominąć, że w świetle art. 106 § 5 k.p.a., uzgodnienie o którym mowa, może stanowić przedmiot zażalenia zaś organem właściwym do jego rozpatrzenia jest Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Organ ten uznając się za właściwy do rozpatrzenia zażalenia strony skarżącej zobligowany został do rozstrzygnięcia w postępowaniu zasadności wniesionego zażalenia. Jest to organ wyższego stopnia w stosunku do RDOŚ w R. co wynika z art. 127 ust. 3 u.u.i.ś. w zw. z art. 91 pkt. 1a u.o.p. Według skarżącego, problematykę wyczerpania toku instancji przed złożeniem skargi na uzgodnienie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zawiera także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 657/08. Według skarżącego, zaskarżone skargą postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia złożonego od rozstrzygnięcia RDOŚ w R. jest w istocie postanowieniem, które należało wydać w toku II instancji, lecz rozstrzygające o zasadności odmowy uzgodnienia zmian w projekcie studium, lub jego części mających negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego, i mających znacząco negatywny wpływ na obszar Natura 2000. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu 12 lutego 2015 r. skargi kasacyjnej RDOŚ w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1130/14, odrzucające skargę Gminy L. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w postanowieniu z 12 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 197/15 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona odmowa uzgodnienia jest postanowieniem, które należało wydać poprzez zastosowanie art. 106 k.p.a. Wynika to wprost z jednoznacznego brzmienia art. 24 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym organy, o którym mowa w art. 11 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie swej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt projekt studium. Uzgodnień zaś dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a., postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (art. 124 § 2 k.p.a.). Należy podkreślić, że aby pismo mogło zostać uznane za decyzję musi zawierać minimum elementów do których zalicza się: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie istoty sprawy oraz podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji (por. wyrok NSA z 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222). Aby zatem uznać pismo za postanowienie winno ono spełniać te same minimalne wymogi jak dla decyzji. Analizując treść pisma RDOŚ w R. z [...] grudnia 2014 r. stwierdzić należy, że zawiera ono oznaczenie organu administracji publicznej od którego pochodzi. Opatrzone jest datą wydania, zawiera oznaczenie strony - Wójt Gminy K. W piśmie tym zawarto podstawę prawną rozstrzygnięcia powołując się na art. 23 ust. 5, art. 30 ust. 3 i art. 33 ust. 1 u.o.p. oraz art. 89 u.s.g. W piśmie tym zawarto rozstrzygnięcie - odmawiając uzgodnienia projektu zmiany nr 2 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Rozstrzygnięcie to zostało uzasadnione. W ww. piśmie organ I instancji pouczył, że rozstrzygniecie to nie odbyło się w trybie szczególnej procedury przewidzianej w art. 106 k.p.a., jednakże jest ujęte w ramach współdziałania organów administracji i posiada charakter wiążący oraz, że na podstawie art. 98 u.s.g. podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia. Pismo to zostało podpisane przez A. M. działającą z upoważnienia RDOŚ w R. Stwierdzić więc należy, że pismo to zawiera nie tylko niezbędne elementy do uznania go za postanowienie, ale wszystkie składniki postanowienia wymienione w art. 124 § 1 i 2 k.p.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym postanowieniu zostało ono wydane w trybie art. 106 k.p.a. Przesądza o tym treść art. 24 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym organ, o którym mowa w art. 11 pkt 6 u.p.z.p., w zakresie swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, opiniują i uzgadniaj na swój koszt projekt studium. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 12 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 197/15 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), wywodząc, że tryb wydawania opinii i dokonywania uzgodnienia projektu studium został uregulowany w trybie art. 106 k.p.a. Właściwą formą kontroli odmowy tego uzgodnienia jest wniesienie zażalenia do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska przewidziane w art. 106 § 5 k.p.a. do którego odsyła art. 24 ust. 1 u.p.z.p. Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c orzeczono jak w sentencji. Zwrot kosztów postępowania od organu Sąd zasądził na podstawie art. 200 p.p.s.a.