IV SA/Wa 1644/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. K., G. K., J. Z. i C. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących J. K., G. K., J. Z. i C. Z. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego J. K. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...] (dalej "zaskarżone postanowienie") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu zażalenia G. i J. K. na postanowienie Prezydenta Miasta S. (dalej "Prezydenta") z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] (dalej "postanowienie Prezydenta"), orzekające o zawieszeniu postępowania w sprawie określenia stopnia uciążliwości dla ludzi powstającej w związku z działalnością gospodarczą firmy P. L. - "[...]" (dalej "przedsiębiorcy"), polegającą na naprawach, myciu, tankowaniu, parkowaniu i garażowaniu autobusów i busów na nieruchomości przy ul. [...] w S., utrzymało postanowienie Prezydenta w mocy. Zaskarżone postanowienie SKO zapadło w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] sierpnia 2007 roku Prezydent wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia stopnia uciążliwości dla ludzi powstającej w związku z działalnością gospodarczą firmy P. L. "[...]", polegającą na naprawach, myciu, tankowaniu, parkowaniu i garażowaniu autobusów i busów na nieruchomości przy ul. [...] w S. (dalej "postępowanie w sprawie określenia stopnia uciążliwości działalności przedsiębiorcy"). Ten sam organ decyzją z dnia [...] października 2007 roku nr [...] zobowiązał przedsiębiorcę do sporządzenia przeglądu ekologicznego w zakresie określenia stopnia uciążliwości dla ludzi i środowiska w związku z emisją zanieczyszczeń i hałasu związanego z działalnością gospodarczą (dalej "przeglądu ekologicznego" albo "przeglądu"). Decyzją z dnia [...] marca 2008 roku nr [...] Prezydent umorzył postępowanie administracyjne w sprawie w sprawie określenia stopnia uciążliwości działalności przedsiębiorcy. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 roku nr [...] SKO uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta z dnia [...] marca 2008 r. i przekazało Prezydentowi sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Prezydent ponownie zobowiązał przedsiębiorcę do sporządzenia przeglądu ekologicznego (w zmodyfikowanym zakresie), w terminie do dnia [...] listopada 2008 roku. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 roku nr [...] SKO uchyliło tą decyzję Prezydenta z dnia [...] października 2008 r. w zakresie terminu do sporządzenia przeglądu ekologicznego i zobowiązało przedsiębiorcę do przedłożenia Prezydentowi przeglądu do dnia [...] lutego 2009 roku. Przedsiębiorca zaskarżył decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2009 r. do Sądu. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Prezydent zawiesił na podstawie art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie określenia stopnia uciążliwości działalności przedsiębiorcy. G. oraz J. K. wnieśli do SKO zażalenie na postanowienie Prezydenta. Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. SKO utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta. Uzasadniając przyczynę zawieszenia postępowania w sprawie określenia stopnia uciążliwości działalności przedsiębiorcy, organy obu instancji uznały, że jej rozstrzygnięcie zależy od wyniku postępowania w przedmiocie zobowiązania przedsiębiorcy do sporządzenia przeglądu. Wystąpiła zatem przesłanka z art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie organów postępowanie w sprawie zobowiązania podmiotu prowadzącego instalację w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), dalej "Poś", do sporządzenia przeglądu ekologicznego, o którym mowa w przepisie art. 237 i nast. tej ustawy, jest częścią postępowania w przedmiocie określenia oddziaływania instalacji na środowisko, a w związku z tym jego uprzednie rozstrzygnięcie (zakończenie) warunkuje rozpoznanie sprawy głównej. G. oraz J. K. oraz J. Z. i C. Z. (wszyscy zwani dalej "skarżącymi") wnieśli do Sądu skargę na postanowienie SKO z dnia [...] września 2009 r. Wyrokiem z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1889/09, Sąd oddalił skargę na postanowienie z dnia [...] września 2009 r., podzielając stanowisko organów odnośnie wystąpienia przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie określenia stopnia uciążliwości działalności przedsiębiorcy. Skarżący J. K. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Sądu z dnia 2 lutego 2010 r. Wyrokiem z dnia 9 września 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1263/11, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej "NSA") uchylił wyrok Sądu z dnia 2 lutego 2010 r. i przekazał Sądowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia NSA podniósł w szczególności, co następuje: Zgodnie z art. 237 Poś sprawa z zakresu nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego jest samodzielną, odrębną sprawą administracyjną. Z postanowień tego artykułu wynika, iż zwieńczeniem postępowania administracyjnego przeprowadzonego na jego podstawie jest wydanie decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Decyzja wydana w trybie art. 237 Poś, jak i rozstrzygnięcie w sprawie objętej wyrokiem Sądu są rozstrzygnięciami administracyjnymi wydanymi w dwóch różnych sprawach administracyjnych, sprawach indywidualnych. Przegląd ekologiczny jako obowiązek nałożony na podstawie art.237 Poś nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. w przedmiotowej sprawie. Organ wszczynając postępowanie wskazał jedynie przepis prawa procesowego z art. 61 § 1 i § 4 kpa i określił je ogólnie jako postępowanie w sprawie uciążliwości powodowanej działalnością firmy P. L. nie wskazując podstawy materialnoprawnej, której przesłanki będą badane w postępowaniu, co uszło uwadze kontroli Sądu. Przy prawidłowo prowadzonym postępowaniu takie wskazanie jest konieczne. Określa ono zarówno stronom jaki i organom kontrolującym to postępowanie obszar i zakres prowadzonego postępowania oraz wskazuje przesłanki konieczne do ustalenia w sprawie. Z podejmowanych przez organ czynności, w tym tej zaskarżonej do Sądu, wynika, że postępowanie prowadzone jest w oparciu o przepisy prawa o ochronie środowiska i każe przypuszczać, że podstawą działania organu jest art. 362 Poś , na który to przepis pośrednio wskazuje kasator podnosząc zarzut naruszenia art. 378 ust.1 tej ustawy dotyczący podstaw kompetencyjnych organu (przepis przywołujący art.362). Przepis art. 362 odnosi się do postępowania o odpowiedzialności administracyjnej w przypadku ustalenia, że podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na to środowisko. Dotyczy on wszelkich postaci naruszenia środowiska w sposób prawem zakazany. Wszczęcie postępowania daje podstawę do prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie koniecznym do dokonania ustaleń oddziaływania na środowisko. Dowody mogą być różne np. badanie gleby, wody, pomiary stężeń hałasu, co podnosi skarżący. Będą one zależały od sposobu i rozmiarów prowadzonej instalacji związanej z działalnością wpływającą na środowisko. Mogą opierać się na przepisach Prawa o ochronie środowiska jak i kodeksu postępowania administracyjnego. Faktem jest, że ochrona środowiska jest dziedziną wymagającą specjalistycznej wiadomości z różnych dziedzin. Są wprowadzone postępowania w sprawie ocen oddziaływania na środowisko. Jednym z nich jest tryb przewidziany art. 237 P.o.ś.. Jednak nałożenie na podmiot prowadzący instalację w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.o.ś. korzystający ze środowiska, obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego i przedłożenia go organowi ma charakter decyzji uznaniowej. To już oznacza, że nie w każdej sytuacji zaistnieje potrzeba określenia tego obowiązku. Uznaniowość tej decyzji nie sprowadza się tylko do wskazania celu jakiemu ma to służyć, ale również do ustalenia, że nie da się udowodnić negatywnego oddziaływania na środowisko, przy użyciu innych środków dowodowych. To również wskazuje na możliwość oceny nałożonego obowiązku w kontekście oczekiwań związanych z tym przeglądem w postępowaniu takim jak w przedmiotowej sprawie. Sam przegląd ekologiczny jest szczególnego rodzaju opinią specjalistyczną ustalającą określony stan faktyczny. To nie są ustalenia co do prawa czy też ustalenia okoliczności o charakterze prawnym. Przegląd ekologiczny może być ale nie musi być dowodem w postępowaniu dotyczącym ustaleń w przedmiocie negatywnego wpływu na środowisko. Zatem nie jest uprawnione twierdzenie, iż decyzja nakładająca obowiązek jego sporządzenia i przedłożenia zawsze będzie miała charakter rozstrzygnięcia dotyczącego zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa w stosunku do postępowania głównego. Mogą się z nią wiązać określone skutki ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Zawieszenie postępowania administracyjnego z art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga ustalenia, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub Sąd. Zasadą postępowania administracyjnego jest obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym przez organ prowadzący postępowanie. Zatem ustalenie stanu faktycznego, dowody prowadzące do jego ustalenia, powinny być prowadzone w postępowaniu głównym. Okoliczność, że ustalenia dokonywane w innym postępowaniu mogą posłużyć za dowód w sprawie nie jest zagadnieniem wstępnym, (podobnie wyrok NSA. z dnia 8 grudnia 2008r. II OSK 1559/07 Lex nr 516077.) W przedmiotowej sprawie takiej zależności zagadnienia wstępnego nie ma. Nie bez znaczenia jest fakt, że postępowanie główne toczy się od kilku lat, a jego zakres w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania określony jest bardzo szeroko, "badanie uciążliwości związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej P. L., bez zakreślenia pól objętych sprawdzeniem i ochroną (np.: powietrze, gleba, hałas). Decyzja o nałożeniu obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego z dnia [...] października 2008r., będąca podstawą zawieszenia postępowania, odnosząca się tylko do badania określonych w niej emisji, wydana została w odrębnym postępowaniu, ale przez organ prowadzący postępowanie główne. Decyzja ta w uzasadnieniu nie odnosi się do innych możliwości dowodowych. Jest kolejną decyzją wydawaną w trybie art. 237 Poś temu podmiotowi gospodarczemu. Wcześniej ten sam organ zobowiązał podmiot do sporządzenia przeglądu ekologicznego w zakresie emisji zanieczyszczeń i hałasu wiedząc o toczącym się postępowaniu głównym. Wiedząc że prowadzone jest one w szerokim zakresie, wiedząc o zakresie prowadzenia działalności podmiotu gospodarczego i ewentualnych polach zagrożenia, a mimo tego ograniczył cel pierwotnego przeglądu, co miało wpływ na przedmiotowe postępowanie i spowodowało rozciągnięcie tegoż postępowania w czasie. Przyjmując trafność omówionego zarzutu co do braku istnienia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w odniesieniu do decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego w trybie art. 237 Poś, a tym samym braku zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego NSA uznał, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania sądowoadministracyjnego przez odmowę uchylenia zaskarżonego postanowienia mimo zaistnienia przesłanek do jego uchylenia. Dało to podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w myśl art. 185 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie SKO, podobnie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.97 § 1 pkt 4 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekając ponownie w niniejszej sprawie, Sąd zobowiązany był uwzględnić stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 9 września 2011 r. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji powyższego uznać należy, że organy obu instancji wadliwie przyjęły, że w postępowaniu administracyjnym wszczętym przez Prezydenta w dniu [...] sierpnia 2007 r. wystąpiła kwestia wstępna, o której mowa w art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postaci wydania decyzji w przedmiocie zobowiązania przedsiębiorcy do sporządzenia przeglądu ekologicznego. Jak szczegółowo wywiódł NSA, dokonując analizy przepisów prawa regulujących przedmiot postępowania wszczętego przez Prezydenta w dniu [...] sierpnia 2007 r. oraz przepisów prawa regulujących kwestię zobowiązania danego podmiotu do sporządzenia przeglądu ekologicznego, postępowania te dotyczą dwóch różnych spraw administracyjnych, nie pozostających ze sobą w związku, o którym mowa w art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. został zatem wadliwie zastosowany przez Prezydenta oraz SKO, w konsekwencji czego zawieszenie postępowania wszczęte przez Prezydenta było nieuzasadnione. Z tej racji oba postanowienia należało wyeliminować z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Prezydent, z uwagi na brak przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania, podejmie działania zmierzające do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, objętej tym postępowaniem. W ramach powyższego Prezydent zobowiązany będzie w szczególności do wzięcia pod uwagę kwestii prawidłowego określenia przedmiotu postępowania (wskazania podstawy prawnej jego prowadzenia), którą to konieczność podniósł w swoim wyroku NSA. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania solidarnie na rzecz skarżących orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z 202 § 2 p.p.s.a. O zwrocie na rzecz skarżącego J. K. kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.