IV SA/Wa 1645/09

Dnia 13 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 roku sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza na rzecz skarżącego J. R. od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] lipca 2009 r. - zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - po rozpoznaniu zażalenia Teatru [...] im. [...] w K.: * uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z [...] grudnia 2008 r. uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie kamienicy frontowej i oficyn bocznych, budowie oficyn tylnych w miejscu istniejących oraz zmianie sposobu użytkowania budynku na cele usługowe na działce nr ew, [...] obręb [...] przy ul. [...] w K. oraz odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla części zamierzenia inwestycyjnego w zakresie budowy zadaszenia dziedzińca na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K., * odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wyżej przedstawionych zamierzeń inwestycyjnych. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister m. in. wskazał, iż kamienica przy ul. [...] w K. (będąca przedmiotem planowanego zamierzenia inwestycyjnego) i sąsiadująca z nią kamienica przy ul. [...] (w związku z którą występuje w sprawie żalący się Teatr [...]) wpisane są do rejestru zabytków, a nadto usytuowane w granicach historycznego zespołu miasta K. uznanego za [...] zarządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z [...] r. Zdaniem organu realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego miałaby negatywne skutki dla zachowania wartości zabytkowych wpisanej do rejestru zabytków kamienicy przy ul. [...], jak i tej części historycznego zespołu miasta K. J. R. w skardze do Sądu wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego, które - jego zdaniem - miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 28 K.p.a. wskutek błędnego przyjęcia, iż Teatr [...] w K. posiada status strony w przedmiotowym postępowaniu, a tym samym uprawnienie do wniesienia zażalenia na postanowienie z [...] grudnia 2008 r., - art. 141 w zw, z art. 28 K.p.a. wskutek rozpoznania, a w konsekwencji uwzględnienia zażalenia Teatru [...] mimo, iż nie jest on właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania ww zamierzenia, co oznacza, iż zażalenie tego podmiotu nie powinno zostać merytorycznie rozpoznane, * art. 138 § 1 pkt 3 w zw, z art. 144 K.p.a. wobec braku wydania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowienia o umorzeniu postępowania toczącego się przed tym organem na skutek zażalenia wniesionego przez Teatr [...], który nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu, * art. 7, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. wobec braku dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego sprawy - brak zbadania istnienia interesu prawnego po stronie wnoszącego zażalenie oraz wydanie postanowienia sprzecznego z brzmieniem postanowienia organu pierwszej instancji i błędne przyjęcie, iż postanowienie to ma charakter warunkowy a przez to jest niedopuszczalne, * art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. wobec braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, o czym świadczy nieprzeprowadzenie przez Ministra postępowania wyjaśniającego w stopniu wystarczającym dla podjęcia rozstrzygnięcia o zaskarżonej treści oraz oparcie tego rozstrzygnięcia na ustaleniach, które nie znajdują oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, * art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. przez brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uzasadnienia faktycznego oraz prawnego (brak wskazania przepisów prawa, z którym planowane zamierzenie jest sprzeczne), * art. 89 ust. 1 i art. 93 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w skutek rozpoznania zażalenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, pomimo, iż w świetle powołanych przepisów organem właściwym jest Generalny Konserwator Zabytków. Skarżący podniósł, iż strona, która wniosła zażalenie nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której znajduje się budynek przy ul. [...] w K., przyznając jednocześnie, iż w budynku tym mieści się siedziba Teatru [...]. Podnoszoną okoliczność potwierdza wypis z rejestru gruntów prowadzonego przez Urząd Miasta K., Wydział Geodezji, w którym Teatr figuruje jedynie jako podmiot władający działką nr [...] oraz treść księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla K. w K. dla nieruchomości składającej się z ww działki (Kw nr [...]), w której w dziale II jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - w odpowiedzi na skargę -wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Podniósł dodatkowo, iż z akt postępowania wynika, że organ prowadzący postępowanie główne w sprawie ustalenia warunków zabudowy uznał Teatr [...] za stronę tego postępowania, czym organ uzgadniający jest związany. Uczestnik postępowania Teatr [...] w piśmie procesowym z [...] stycznia 2010 r. wskazał, iż przed Wojewodą [...] toczy się postępowanie o stwierdzenie w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nabycia przez Teatr [...] z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] w K., działka nr [...], obręb [...] oraz prawa własności budynku, którym nieruchomość jest zabudowana. W chwili obecnej Teatr zarządza nieruchomością i oczekuje na wydanie przez Wojewodę [...] decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i prawa własności budynku. Z tego względu Teatrowi [...] przysługiwała legitymacja procesowa do zaskarżenia postanowienia z [...] grudnia 2008 r. Nadto Teatr [...] podzielił stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę odnośnie jego interesu prawnego. Uczestnik podniósł także, iż wspólna ściana budynku Teatru [...] i budynku przy ul. [...] jest zagrożona katastrofa budowlaną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prowadzi postępowanie w tej sprawie, w której Teatr [...] jest stroną. Istnienie zagrożenia wiąże się, w ocenie uczestnika, z właścicielem budynku przy ul. [...] i ta szczególna okoliczność upoważnia Teatr [...] do występowania w charakterze strony również w przedmiotowym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi {Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2009r. narusza poniższe przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem dający podstawę do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego. Niewątpliwie należy zgodzić się ze skarżącym, iż środek zaskarżenia przysługuje stronie postępowania. Stosownie bowiem do art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zajęcie stanowiska przez inny organ niż ten, który jest właściwy do wydania decyzji w sprawie następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art, 106 § 5 K.p.a.). Legitymację do wniesienia środka zaskarżenia ma strona, a więc podmiot który spełnia przesłanki z art. 28 K.p.a., stanowiącego iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej, co wynika z art. 29 K.p.a. Zatem elementem kwalifikującym dany podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że nie wystarczy wnieść podania we własnej sprawie, aby uruchomić postępowanie administracyjne, lub być przekonanym o swoim statusie strony i żądać udziału w postępowaniu już prowadzonym, aby stać się stroną postępowania. Innymi słowy o charakterze strony nie może decydować jedynie jej wola. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednakże wielokrotnie było przedmiotem rozważań zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądownictwa administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 listopada 2004r. (sygn. akt OSK 919/04, publ. ONSAiWSA 2005/5/92 i Lex 156685) uznał, że "istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa (może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa, nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem". Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy (wyrok NSA z 14 kwietnia 20OOr., sygn. akt III SA 1876/99). W orzecznictwie podkreśla się również, iż interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, bezpośredni, realny, nie hipotetyczny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego (wyroki NSA: z 17.04.2007r., sygn. akt I OSK 755/06, publ. Lex nr 337023; z 2.02.1996r., sygn. akt IV SA 846/95, publ. OSP 1997/4/83; z 8.10.1987r., sygn. akt IV SA 498/87, publ. GAP 1988, nr 16; wyrok WSA w Warszawie z 28.10.2005r., sygn. akt IV SA/Wa 1321/05, publ. Lex nr 217393). Innymi słowy mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z 28.12.2007r., sygn. akt I OSK 1387/07, publ. Lex nr 365847). Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Z przytoczonych regulacji prawnych należy wywieść, iż organ właściwy do rozpoznania środka zaskarżenia jakim jest zażalenie, po jego wniesieniu zobowiązany jest w postępowaniu wstępnym podjąć czynności mające na celu ustalenie m. in. czy zażalenie jest dopuszczalne. W ramach takich czynności leży ustalenie, czy podmiot składający środek zaskarżenia, w dacie jego złożenia, posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zaś w przypadku stwierdzenia, że żądanie wnoszącego odwołanie (zażalenie) nie znajduje oparcia w normach prawa materialnego, organ odwoławczy jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie odwoławcze (zażaleniowego) na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (w zw. z art. 144 K.p.a.). Rozstrzygnięcie takie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Zatem obowiązkiem organu właściwego do rozpoznania środka zaskarżenia jest zawsze ustalenie, czy środek zaskarżenia wnosi strona w rozumieniu art. 28 K.p.a. Tak więc w przypadku wątpliwości w tej materii, czy kwestionowania przymiotu strony wobec wnoszącego zażalenie (odwołanie) obowiązkiem organu jest podjęcie czynności mających na celu wyjaśnienie tej kwestii. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy przedmiotem kontroli Sądu w sprawie było postanowienie uchylające zaskarżone przez Teatr [...] w K. postanowienie organu pierwszej instancji w całości i orzekające co do istoty sprawy. W ocenie Sądu podjęte rozstrzygnięcie — w świetle powyższych wywodów - jest przedwczesne. Nie zostało bowiem poprzedzone wstępnym badaniem przymiotu strony wnoszącego zażalenie. Prawo do podważenia postanowienia organu pierwszej instancji przez Teatr [...] w K. zakwestionował skarżący. Zadaniem skarżącego podmiot ten nie miał legitymacji procesowej uprawniającej do wniesienia zażalenia, bowiem nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której znajduje się budynek przy ul. [...] w K., sąsiadującej z terenem inwestycji będącej przedmiotem uzgodnienia (działka nr [...] przy ul. [...] w K.). Wskazał, iż budynku przy ul. [...] mieści się jedynie siedziba Teatru [...]. Skarżący powołał się w tym względzie na takie dokumenty jak: wypis z rejestru gruntów prowadzonego przez Urząd Miasta K., w którym Teatr figuruje jedynie jako podmiot władający działką nr [...] oraz księgę wieczystą Kw nr [...] prowadzoną dla nieruchomości składającej się z ww działki, w której w dziale II jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa. Z kolei uczestnik postępowania Teatr [...], na etapie postępowania zażaleniowego podmiot, który wniósł zażalenie, podniósł iż w chwili obecnej "zarządza" sporną nieruchomością i oczekuje na wydanie przez Wojewodę [...] - w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] w K., działka nr [...] oraz prawa własności budynku, którym nieruchomość jest zabudowana, Z powyższych faktów wywodzi uprawnienie do zaskarżenia postanowienia uzgodnieniowego z [...] grudnia 2008 r. Przytoczone okoliczności wskazują, iż w sprawie istnieje spór sprowadzający się do tego, czy uczestnik postępowania Teatr [...] - jako podmiot wnoszący zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z [...] grudnia 2008r. - posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Każda ze stron tego konfliktu przedkłada własne argumenty na poparcie swoich twierdzeń. Tymczasem Minister nie czynił w tym przedmiocie żadnych ustaleń, pomimo iż obowiązkiem organu właściwego do rozpoznania środka zaskarżenia jest w pierwszej kolejności ustalenie czy podmiot, który ów środek wnosi ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., zaś w zależności od wyniku poczynionych ustaleń wydanie stosownego aktu administracyjnego. Rozważając przymiot strony organ winien mieć na względzie, iż zgodnie z ukształtowanym w tej materii orzecznictwem sądów administracyjnym, stronami postępowania ustalającego warunki zabudowy, w tym również postępowania wpadkowego (jakim jest postępowanie uzgodnieniowe), zazwyczaj są wnioskodawca (inwestor), właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której dotyczy to postępowanie oraz działek sąsiadujących z działką, na której ma być zlokalizowania planowana inwestycja. Dodatkowo należy podkreślić, iż bez znaczenia pozostaje okoliczność, że postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem wpadkowym postępowania głównego - warunków zabudowy, bowiem nie zwalnia to organu od obowiązku zbadania m. in. interesu prawnego osób występujących z zażaleniem. Również organ uzgadniający w kwestii przymiotu strony danych osób nie jest związany ustaleniami dokonanymi w postępowaniu głównym, jak próbuje to wywieść Minister w odpowiedzi na skargę. Sąd nie podzielił z kolei stanowiska skarżącego, w którym zarzuca, że zaskarżone postanowienie wydał organ niewłaściwy. Istotnie, jak zauważył skarżący, według art. 89 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) organami ochrony zabytków są: minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje, w tym zakresie, wykonuje Generalny Konserwator Zabytków oraz wojewoda, w imieniu którego zadania i kompetencje, w tym zakresie, wykonuje wojewódzki konserwator zabytków. Generalny Konserwator Zabytków jest sekretarzem lub podsekretarzem stanu w urzędzie obsługującym ministra do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (art. 90 ust. 1 cytowanej ustawy). Niemniej jednak zgodnie z art. 93 ust. 1 powołanej ustawy w sprawach określonych w tej ustawie i w odrębnych przepisach organem pierwszej instancji jest wojewódzki konserwator zabytków, a organem wyższego stopnia minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Zaskarżone postanowienie wydał Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w imieniu którego podpisał się Główny Konserwator Zabytków, jednocześnie podsekretarz stanu w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Zatem w świetle przytoczonych regulacji prawnych należało uznać, iż postanowienie to zostało podjęte przez właściwy organ. Natomiast ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi, mając na względzie powyższe, Sąd uznał za przedwczesne. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - zastosuje się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w niniejszym wyroku i wyda stosowny akt administracyjny, w tym uzasadni go zgodnie z wymogami art. 124 § 2, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 oraz art, 11 K.p.a. Uzasadnienie winno być tak zredagowane, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność przesłanek, faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. - orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono - w punkcie II - na podstawie art. 152 P.p.s.a. Z kolei koszty postępowania sądowego poniesione przez skarżącego zasądzono - w punkcie III - na zasadzie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.).