IV SA/Wa 1645/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [... w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego M. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania M.K., utrzymało w całości w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] września 2011 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalno-usługowego z garażem w bryle budynku z elementami zagospodarowania terenu na działce nr [...] położonej w obrębie [...] przy ul. [...]na terenie Dzielnicy [...]m, W. W uzasadnieniu decyzji SKO podało, iż w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji M.K. podniósł, że działka o nr [...] przy u. [...]znajduje się w obszarze gruntów rolnych mieszczących się wzdłuż ul. [...], które zostały podzielone na działki budowlane l, II, III stopnia dostępności do ul. [...]. Przy ul. [...] zostały już wybudowane domy mieszkalne z częścią usługową. Planowana przez skarżącego inwestycja nawiązuje już do budynków wybudowanych przy tejże ulicy. Podał, że najbliższy wybudowany budynek mieszkalny jest budynkiem II rzędu, dwukondygnacyjnym od ul. [...] na działce o nr [...] i znajduje się w odległości kilkudziesięciu metrów od jego działki. Podniósł także, że na sąsiednich działkach ustalone zostały warunki zabudowy dla działki II rzędu z wjazdem od ul. [...]- nr [...] oraz dla działki o nr [...] i [...] z wjazdem od ul. [...]. W wyniku rozpoznania powyższego odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. SKO uchyliło decyzję z dnia [...] września 2011r. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 941/12 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium wskazując, że została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 2, 136 oraz art. 15 k.p.a., gdyż Kolegium nie wykazało, że decyzja organu pierwsze] instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Ponadto Sąd stwierdził, iż z treści kontrolowanej decyzji wynika, że materiał dowodowy został wyczerpująco zebrany, a wątpliwości organu odwoławczego dotyczą wyłącznie jego oceny. Ponadto Kolegium zaznaczyło, iż Sąd stwierdził, że obowiązkiem organu było ponowne rozpatrzenie sprawy, a gdyby zachodziła konieczność wyjaśnienia - dodatkowych okoliczności, Sąd wskazał, iż na mocy art. 136 k.p.a. organ odwoławczy uprawniony jest przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium zaznaczyło, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Następnie podało, iż zwróciło się pismem do organu pierwszej instancji o udzielenie dodatkowych wyjaśnień odnośnie jednoznacznego stwierdzenia, czy możliwe jest ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy. W odpowiedzi na powyższe pismo Zarząd Dzielnicy [...]pismem z dnia 17 kwietnia 2013 r. wyjaśnił, że działki położone wzdłuż ul. [...]są działkami niezabudowanymi z wyjątkiem działki, na której znajduje się trafostacja. Istniejąca zaś zabudowa w obszarze analizowanym dotyczy działek dostępnych z ul. [...]. W piśmie tym wskazano, iż z powyższego wynika, że nie występują działki zabudowane przy ul. [...]. SKO zaznaczyło, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji odmówił ustalenia wnioskowanych warunków z tego względu, że inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ponieważ nie istnieje działka dostępna z tej samej drogi publicznej ul. [...], która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczący nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy. Organ wskazał, że w obszarze analizowanym istniejąca zabudowa dostępna jest z innej drogi publicznej - ul. [...]. Organ pierwszej instancji wyraźnie podniósł w piśmie z dnia 17 kwietnia 2013r., że działki położone wzdłuż ul. [...]są działkami niezabudowanymi, a istniejąca zabudowa w obszarze analizowanym dotyczy działek dostępnych z ul. [...]. Kolegium podkreśliło, iż podstawowe znaczenie w przedmiotowej sprawie, na co wyraźnie wskazywał Sąd w powołanym wyżej wyroku, miało ustalenie czy działka posiada dostęp do drogi publicznej i czy realizacja planowanej inwestycji jest dopuszczalna w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. Kolegium stwierdziło, że zrealizowało wytyczne Sądu w tym zakresie, a przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wyraźnie i jednoznacznie wykazało, że teren inwestycji znajduje się przy ul. [...]i nie posiada dostępu do drogi publicznej, ponieważ bezsporny jest brak istniejącego zjazdu ze strony ul. [...], urządzonego na podstawie stosownych zezwoleń. W skardze na powyższa decyzję M.K. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 8, 11, 77 i 80 k.p.a. oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również § 3 ust. 1 i 2, § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto skarżący wskazał na obrazę art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewynikające z ustaw ograniczenie prawa własności i wykonywania uprawnień właścicielskich co do działki nr [...] przy ul. [...]na terenie Dzielnicy [...]m. W.. Wskazanej decyzji zarzucono również niewykonanie dyspozycji wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 941/12, poprzez m. in. uchylenie się organu od merytorycznego ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, zamiast tego scedowanie tych czynności na organ pierwszej instancji, którego to rozstrzygnięcie było skarżone. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do Kolegium w celu wydania decyzji zgodnej z prawem i dyspozycjami powołanego wyroku WSA w Warszawie. W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, iż wbrew dyspozycji Sądu, SKO nie powierzyło sporządzenia projektu decyzji osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Zdaniem skarżącego uchybieniem Kolegium było oparcie swojego rozstrzygnięcia na piśmie organu pierwszej instancji z dnia 17 kwietnia 2013 r. Według skarżącego organ odwoławczy powinien samodzielnie ocenić i zbadać, czy rzeczywiście działka nr [...] nie ma zjazdu ani możliwości urządzenia zjazdu na drogę publiczną, zwłaszcza, że w poprzedniej decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Kolegium zwróciło uwagę organowi pierwszej instancji, że nie uzasadnił na czym miałby polegać zarzut braku dostępu działki do drogi gminnej w sytuacji przylegania działki do tejże drogi. W ocenie skarżącego chwiejność linii orzeczniczej Kolegium wskazuje na niedostateczny jego profesjonalizm. Na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. skarżący M.K. wyjaśnił, że obok jego działki znajduje się działka nr [...], która stanowi drogę dojazdową o szerokości 7m do działek położonych w następnym pasie o numerach [...] i [...]. Zaznaczył, że przysługuje mu służebność drogi koniecznej potwierdzona aktem notarialnym nr Repertorium A-[...] i A nr [...] Dodatkowo podniósł, że decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Prezydent m. W. ustalił warunki zabudowy dla działki nr [...]. Wskazał, że w decyzji tej przewidziano komunikację przez ulicę [...]. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej kontroli należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają prawu, jakkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi są zasadne. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że nie są zasadne zarzuty dotyczące nieuwzględnienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wytycznych zawartych w wyroku tut. Sądu z dnia 22 października 2012 r. wydanego w niniejszej sprawie. Wbrew stanowisku skarżącego, organ odwoławczy zgodnie z art. 153 p.p.s.a. zastosował się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w powołanym wyroku. Zauważyć należy, iż wyrokiem tym WSA uchylając decyzję kasacyjną Kolegium z dnia [...] lutego 2012 r. wskazał na naruszenie art. 138 § 2, art. 136 oraz art. 15 k.p.a. Stwierdził, iż z treści kontrolowanej decyzji wynika, że materiał dowodowy został wyczerpująco zebrany, a wątpliwości organu odwoławczego dotyczą wyłącznie jego oceny. Wskazał, że obowiązkiem organu było ponowne rozpatrzenie sprawy, a gdyby zachodziła konieczność wyjaśnienia dodatkowych okoliczności, to na mocy art. 136 k.p.a. organ odwoławczy uprawniony jest przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kolegium zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a zatem rozstrzygnęło sprawę merytorycznie. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie wyjaśniające wyraźnie i jednoznacznie wykazało, że teren inwestycji znajduje się przy ul. [...]i nie posiada dostępu do drogi publicznej oraz, że działki położone wzdłuż ul. [...]są działkami niezabudowanymi, co oznacza, że nie zostały spełnione warunki z art. 61 ust 1 u.p.z.p. Zatem nie można zarzucić Kolegium niezastosowania się do wytycznych zawartych w powołanym powyżej wyroku WSA. Zaznaczyć przy tym należy, iż nie ma racji skarżący, że ponowne rozpatrzenie sprawy obligowało Kolegium do przeprowadzenia czynności określonych w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U, Nr 164, poz. 1588), jak również do sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Jakkolwiek Kolegium wykonało wytyczne zawarte w powołanym wyroku WSA, to jednak wyprowadziło wadliwe wnioski. Z analizy akt administracyjnych sprawy przedstawionych Sądowi wynika, że działka nr ew. [...] stanowiąca teren planowanej przez skarżącego inwestycji, polegającej na realizacji budynku mieszkalno- usługowego, przylega bezpośrednio do drogi publicznej - ul. [...]. Tym samym został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Wbrew stanowisku organu przeszkody do ustalenia warunków zabudowy nie może stanowić brak zjazdu z ul. [...]na działkę inwestora. Kwestia zjazdu i wjazdu podlega uzgodnieniu z zarządcą drogi, zatem Kolegium w sposób nieuprawniony i arbitralny zdecydował w przedmiocie zjazdu. Dodać należy, że wykonanie zjazdu inwestor może ująć we wniosku o ustalenie warunków zabudowy albo wystąpić z odrębnym wnioskiem do zarządcy drogi o wydanie decyzji w przedmiocie zjazdu. Skoro z materiału dowodowego wynika, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (ogląd mapy), to ustalenia organów obu instancji w tym zakresie były wadliwe i skutkowały wydaniem decyzji z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Ponadto z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obszaru wyznaczonego stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika, że na obszarze tym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, dostępna od innej drogi publicznej - ul. [...]. Sąd nie podzielił stanowiska organów orzekających w niniejszej sprawie, że pomimo, iż działka objęta wnioskiem faktycznie znajduje się na skraju zabudowy jednorodzinnej, to jednak brak bezpośredniego dostępu do ul. [...], prowadzi do stwierdzenia, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Powołany przepis wymienia jeden z koniecznych warunków, którego spełnienie jest konieczne, aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wynika z niego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego jest możliwe jedynie wtedy, gdy spełniony jest warunek dostępności do tej samej drogi publicznej działki zabudowanej w sposób gwarantujący kontynuację funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zauważyć jednak należy, iż obecnie w orzecznictwie dominuje jednak taka wykładnia przepisu art 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która kładzie nacisk na umożliwienie realizacji prawa do zabudowy nieruchomości, które jest immanentnie związane z własnością nieruchomości. W myśl tejże wykładni interpretacja przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy powinna uwzględniać ochronę własności i wolność zagospodarowania. Kładzie się przy tym nacisk na zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa w odniesieniu nie tyle do działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, ale do działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r. II OSK 239/06 (opubl. w LEX nr 320109) wskazał, iż wprawdzie regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ma na celu zagwarantowanie określonego w art. 2 pkt 1 ładu przestrzennego, nie oznacza to jednak, by przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład była realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów, prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy, wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 kwietnia 2007 r. lI OSK 646/06 (opubl. w LEX nr 322329), analizując zagadnienie pojęcia działki sąsiedniej wyjaśnił, iż ratio legis art. 61 u.p.z.p. "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2008 r. II OSK 58/07 (opubl. w LEX nr 465665) stwierdził, że przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Od literalnej wykładni art. 61 ust. 1 wyraźnie odszedł też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 kwietnia 2009 r. II OSK 582/08 (opubl. w LEX nr 562841) wskazując, że choć z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. rzeczywiście wynika wymóg ("działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej"), to jednak niespełnienie go nie może być a limine przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji, w sytuacji, jeżeli w okolicy tworzącej urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań zabudowy nowej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przytoczone wyżej poglądy. Zdaniem Sądu, należy się zgodzić z takim rozumieniem analizowanej regulacji, w myśl którego pojęcie działki sąsiedniej należy interpretować w sposób możliwie szeroki, umożliwiając (o ile nie narusza to zastanego na danym obszarze ładu architektonicznego) realizację prawa własności poprzez zabudowę nieruchomości, a zasadę dobrego sąsiedztwa należy odnosić do działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym, bez bezwzględnej realizacji zasady, iż działka taka musi mieć dostęp do tej samej drogi publicznej, co zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem postępowania. Organy obu instancji bazując na ściśle literalnym rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. skoncentrowały się na analizie sytuacji, czy istnieje działka dostępna z tej samej drogi publicznej ul. [...], która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Ustalenie, że tak nie jest, skutkowało odmową ustalenia warunków zabudowy. Tymczasem, jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej przedmiotowej inwestycji, w obszarze analizowanym, jest wiele działek zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Należy zatem stwierdzić, że organy obu instancji naruszyły również przepis prawa materialnego - art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. W konsekwencji doszło też do naruszenia przepisu art. 7 k.p.a., bowiem organy nie podjęły wszystkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c ) p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Orzekając ponownie organy uwzględnią stanowisko Sądu zaprezentowane w uzasadnieniu tego wyroku.