IV SA/Wa 1653/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego A. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Z. W. z [...] marca 2014 r., którą nakazano p. A. R. usunięcie odpadów w postaci mas ziemnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, nawiezionych w rejonie ul. [...] w W. w ilości: dla działki nr ew. [...] - 2.790 m3, [...] - 2.458 m3, [...] - 4.435 m3 i [...] - 3.895 m3 oraz przekazanie odpadów, magazynowanych na terenie tych nieruchomości, podmiotowi posiadającemu stosowane zezwolenie. Zaskarżona decyzja została wydana wobec wniesienia przez zobowiązanego odwołania, w którym podniesiono m.in., że wadliwie ustalono ilość nawiezionych odpadów, i wskazywano, że działka była podwyższana także ok. 20 lat temu przez rodziców aktualnego właściciela. Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ administracji wskazał następujące uwarunkowania faktyczne i prawne, które uwzględnił orzekając w sprawie: - 2 lutego 2012 r. organ I. instancji przeprowadził wizję w terenie, z której sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną; ustalono, że p. A. R., sposobem gospodarczym, dokonał podniesienia gruntu, celem dostosowania poziomu swoich działek do nieruchomości sąsiednich; właściciel wskazał, że ziemia pochodzi z budowy metra, - stosownie do art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2012 r., poz. 21) posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania; natomiast w myśl ust. 2 tego artykułu w przypadku nieusunięcia odpadów wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania; stosownie natomiast do ust. 4, jeżeli posiadacz odpadów nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest obowiązany usunąć odpady, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić posiadaczowi odpadów ich usunięcie z tej nieruchomości, a w przypadku wykonania zastępczego decyzji — organowi egzekucyjnemu, - przywołany przepis, będący podstawą rozstrzygnięcia organu I. instancji, jest instrumentem interwencyjnym w rękach organów administracji publicznej, które są zobowiązane do sprawowania nadzoru nad prawidłowością, składowania lub magazynowania odpadów w miejscach takiego magazynowania lub składowania; organ gminy, o ile stwierdzi, że odpady są zgromadzone w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, jest zobligowany do wydania orzeczenia, którym zobowiązuje do ich usunięcia; decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego w związku z czym jej wydanie, wobec ustalenia określonego stanu rzeczy, jest obligatoryjne, - odpadami, w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, są każde substancje lub przedmioty, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany; stosownie do art. 4 ust 1 tej ustawy odpady klasyfikuje się przez ich zaliczenie do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju odpadów; w świetle przepisów przejściowych ustawy o odpadach z 2012 roku dla ustalenia rodzaju odpadów konieczne jest zastosowanie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. Nr 112, poz. 1206), - zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach nie stosuje się do: niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty oraz - zgodnie z pkt. 11 tego artykułu - do mas ziemnych lub skalnych przemieszczanych w związku z wydobywaniem kopalin ze złóż, jeżeli koncesja na wydobywanie kopalin ze złóż lub plan ruchu zakładu górniczego zatwierdzony decyzją, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. — Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981), lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego określają warunki i sposób ich zagospodarowania; w niniejszej sprawie mamy do czynienia z masami ziemnymi, do których mają zastosowanie przepisy ustawy o odpadach, - w trakcie postępowania prawidłowo ustalono, że na teren nieruchomości wwieziono odpady o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03); z wykonanego przez uprawnionego geodetę operatu technicznego wynika, jakie objętości mas ziemnych nawieziono na poszczególne działki, - dla stwierdzenia, czy istnieją podstawy do nakazania usunięcia odpadów konieczne jest ustalenie: - kto jest posiadaczem odpadów, - czy znajdują się one w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania, - ustawa o odpadach, jako posiadacza odpadów określa każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości); w rozpoznawanej sprawie, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego, w tym przesłuchaniu p. A. R., organ I. instancji prawidłowo ustalił, że posiadaczem odpadów jest właśnie on, - w świetle art. 26 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów będzie zobowiązany do ich usunięcia, jeżeli okaże się, że są one składowane w miejscu do tego nieprzeznaczonym; potwierdzenie, że miejsce nie jest przeznaczone do składowania lub magazynowania odpadów, zawsze będzie skutkować nałożeniem obowiązku ich usunięcia; zatem podstawowym aspektem, podlegającym zbadaniu w niniejszej sprawie, było ustalenie, czy miejsce, w którym składowano odpady jest miejscem do tego przeznaczonym bądź też nie, - z ustaleń poczynionych podczas postępowania, a także ze złożonego odwołania wynika, że odpady zostały wykorzystane do podwyższenia i utwardzenia powierzchni nieruchomości; organ I. instancji ustalił, że teren przedmiotowej nieruchomości nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani nie ustalono dla niego warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczających możliwość składowania odpadów, - utwardzanie powierzchni jest metodą odzysku odpadów (R14); zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 roku w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorstwami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. Nr 75, poz. 527 ze zm.) odpady o kodach 17 05 04 mogą być wykorzystywane do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego, - w warunkach rozpoznawanej sprawy istotne jest, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, ustanowionego rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] roku w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz.U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]); na terenie tym obowiązuje zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych; powyższe przepisy rozporządzenia wprost zakazują prowadzenia prac ziemnych, które zostały wykonane na przedmiotowej nieruchomości; nie można przy tym przyjąć, jakoby prace te były prowadzone w celu zabezpieczenie przeciwpowodziowego; zasady i sposób prowadzenia ochrony przeciwpowodziowej regulują bowiem przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145); z udzielonych przez Stronę wyjaśnień nie wynika, aby przeprowadzone przez nią prace uwzględniały tryby określone w art. 88 i następnych wymienionej ustawy, - ustalenie, że Strona nie była legitymowana do wykorzystania odpadów na działkach oznacza, składowanie przez nią odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym; wobec powyższego prawidłowym było nałożenie obowiązku usunięcia odpadów i przekazanie odpadów magazynowanych na terenie nieruchomości podmiotowi posiadającemu stosowane zezwolenie, wymagane art. 41 ustawy o odpadach. W skardze sformułowano następującą argumentację: - nawiezienie ziemi na działki przez Skarżącego było spowodowane ich zalewaniem z nieruchomości sąsiednich, w trakcie zabudowy przyległych terenów zasypano kanał melioracyjny; wcześniej pola skarżącego nie były zalewane; winna jest też Gmina, która wydała zgodę na zabudowę na podwyższonym terenie, - teren działek skarżącego również był podnoszony ok. 20 lat temu, przez jego rodziców, zaś obecnie on sam zrównał jedynie teren z przyległym, - Skarżący został ukarany za podniesienie terenu w postępowaniu karnym, jednak sąd nie nakazał usunięcia ziemi, - zakwestionowano wyliczenia geodety, co do ilości nawiezionej ziemi (zawyżona o ok. 60%); geodeta przy wyliczeniach posłużył się mapami rzeźby terenu z lat 50-tych ubiegłego wieku; Skarżący nie był przy oględzinach i nie podpisywał żadnego protokołu, - Skarżący nie wiedział, że jego działki znajdują się na obszarze chronionego krajobrazu; z wypisu z rejestru gruntów ani z innych dokumentów (np. w postępowaniu spadkowym) to nie wynikało, - w świetle rozporządzenia w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu możliwe jest prowadzenie prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym – działki zostaną zrekultywowane i przystosowane do upraw tak jak było przed powodzią. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Pismem (k. 22) Skarżący wniósł o odroczenie terminu rozprawy z uwagi na stan zdrowia, jednak obecny na rozprawie jego Pełnomocnik oświadczył, że nie ma przeszkód dla rozpatrzenia sprawy (k. 34). Wniósł też o zwrot kosztów postępowania sądowego. Złożył do akt fotografie obrazujące stan wody na gruncie i zwracał uwagę, że zakazy ustanowione na obszarze chronionego krajobrazu nie są przestrzegane przez Gminę (wskazał przykłady potwierdzające - jego zdaniem - nieprawidłowości). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć tylko w części podniesione zarzuty są trafne. Organ administracji w istocie wskazał trafnie, że – generalnie - nawiezione przez Skarżącego (na jego zlecenie) na działkę substancje – masy ziemne wraz z odpadami budowlanymi, stanowiące pozostałości po budowie metra - są odpadami oraz że zostały one zgromadzone w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym Prawidłowo wskazano dlaczego substancje uznano za odpady, Skarżącego, jako ich posiadacza, a miejsce złożenia zakwalifikowano, jako nieprzeznaczone na ich magazynowanie, przy czym nie można uznać także, aby zostały one poddane tzw. odzyskowi. Obligowało to organ administracji do wydania decyzji o obowiązku usunięcia odpadów. Trafnie opisano również uwarunkowania prawne – wyczerpująco zreferowano treść stosownych, mających w sprawie zastosowanie regulacji normatywnych, co do jej aspektów, które były w istocie przez organ odwoławczy rozważane. Ponowne przytaczanie argumentacji organu byłoby bezzasadne z uwagi na jej wcześniejsze szczegółowe zreferowanie. Sąd przyjmuje ją za własną. Co godne podkreślenia, Strona nie polemizowała w istocie ze stanowiskiem organu w danym zakresie. Decyzja organu odwoławczego jest jednak przedwczesna z uwagi na nie wyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia (uchybienie art. 7. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a.). Jak wskazano na wstępie, w odwołaniu kwestionowano prawidłowość wyliczenia ilości odpadów nawiezionych przez skarżącego na przedmiotowe działki – które miałyby być obecnie usunięte. Skarżący wskazywał, że poziom przedmiotowych działek tył już wcześniej podnoszony przez jego rodziców. Zarzut ten ma znaczenie skoro dotyczy kwestii istotnej dla sprawy – w treści decyzji organu I. instancji określono bowiem zakres nałożonego obowiązku, wskazując także objętość odpadów, które mają zostać usunięte z działek (obowiązek w takich granicach będzie podlegać egzekucji administracyjnej o ile decyzja nie zostanie dobrowolnie wykonana). Jednoczenie o ile masy ziemne nie zostałyby nawiezione pod rządami aktualnych regulacji, czy analogicznych - zawartych w przepisach wczesnej obowiązujących - nie jest możliwe zobowiązanie do ich usunięcia aktualnego ich posiadacza. Ustanowienie określonych zasad – zakazu gromadzenia odpadów w miejscu na ten cel nie przeznaczonym, w powiązaniu z obowiązkiem ich usunięcia przez aktualnego posiadacza, nie może mieć charakteru retroaktywnego, chyba, że taka wola ustawodawcy wynikałaby wprost z ustawy, mocą której ustanowiono nowe zasady. W takiej sytuacji, wobec sformułowanego w odwołaniu zarzutu, rolą organu odwoławczego było rozważenie: - czy, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, twierdzeniom skarżącego można dać wiarę, gdy chodzi o wcześniejsze podniesienie poziomu działek przez osoby trzecie (rodziców), a jeżeli tak - czy w świetle materiału dowodowego możliwe jest ustalanie, że uprawniony geodeta uwzględnił wcześniejsze zdarzenie zmiany poziomu gruntu i obliczył ilość nawiezionej ziemi jedynie w ostatnim okresie (przez Skarażącego); jeżeli nie to - kiedy doszło do poprzedniego podniesienia powierzchni działek i czy wykorzystano wtedy także odpady, w myśl obowiązujących ówcześnie regulacji; jeżeli tak to - czy wobec obowiązujących regulacji (z właściwym uwzględnieniem stanu prawnego na dzień ówczesnego zdarzenia) możliwe jest obciążenie Skarżącego odpowiedzialnością administracyjną (w postaci obowiązku usunięcia odpadów) za działania osób trzecich. Wyjaśnienie wskazanych kwestii, poprzez stosowne odniesienie do zgormadzonego materiału dowodowego, w szczególności dokumentów dotyczących dokonywania szacunków przez biegłego (geodetę) z uwzględnieniem stosownych uwarunkowań prawnych, ma istotne znacznie w kontekście oceny czy zarzuty wniesione przez Skarżącego w dowołaniu mają będą miały wpływ na treść orzekania w danej sprawie – nałożenia obowiązku sunięcia odpadów w stosownej ilości. Organ odwoławczy wskazanej wyżej powinności nie sprostał, nie odnosząc się w ogóle do zarzutów odwołania w tym zakresie, przez co nie można uznać aby sprawa była właściwie wyjaśniona, lecz uchybił także zasadom ogólnym zakreślonym art. 8 i 11 K.p.a. (budowanie zaufania do organów państwa i przekonywanie). Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest natomiast uprawniony do oceny, czy naruszanie przepisów postępowania miało wpływ na jej wynik (a nie wyłącznie "mogło mieć"), ogólnie - w kontekście zasadności danego zarzutu odwołania. Wymagałoby to bowiem przesądzenia, na etapie sądowej kontroli legalności orzeczenia, jego zasadności, co do meritum (czy ilość odpadów, do których usunięcia jest obowiązany Skarżący oszacowano prawidłowo), w sytuacji gdy organ odwoławczy nie zajął w ogóle w tej kwestii stanowiska. Pełna ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i 107 § 3 K.p.a.), należy do organu administracji (także na etapie odwołania, gdy sprawa jest ponownie rozpatrywana w swoim całokształcie). O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może być konwalidowana przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 K.p.a.) przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (patrz tak samo np. wyroki NSA o sygn. akt II OSK 672/10, 1717/10, 261/11, 226/13 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Oceniając sformułowany w odwołaniu zarzut organ odwoławczy rozważy go, również w kontekście ewentualnej potrzeby wydania decyzji kasatoryjnej (w myśl art. 138 § 2 K.p.a.). Ponieważ nie było to przedmiotem oceny przez organ administracji, zajęcie stanowiska w tym zakresie przez Sąd Administracyjny byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA sygn. akt II OSK 69/13 – dostępny w CBOSA). Nie są natomiast zasadne pozostałe zarzuty, sformułowane przez Stronę skarżącą w skardze i na rozprawie, z następujących przyczyn: - poza oceną w niniejszej sprawie jest kwestia czy Skarżący ponosi winę za nawiezienie odpadów; kwestia ta w niniejszym postępowaniu administracyjnym jest poza oceną w sytuacji, gdy organ - wobec wystąpienia określonych przesłanek - jest obowiązany wydać decyzję o konkretnej treści (nakaz usunięcia odpadów); jedynie na marginesie należy wskazać, że podnoszone przez Skarżącego zagadnienia (zalewanie jego nieruchomości, któremu chciał przeciwdziałać) mieszczą się w pojęciu zmiany stosunków wodnych na gruncie z ewentualną szkodą dla Strony skarżącej; w takim przypadku może znaleźć zastosowanie procedura zakreślona w art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne (nakazanie sprawcy zmiany stosunków wodnych przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zabezpieczających przed szkodą), a ze stosownym wnioskiem może wystąpić do organu gminy także Skarżący, - czyn skarżącego (nawiezienie ziemi na działki) nie ma charakteru działań mających zapobiegać powodzi, lecz służą one zmianie stosunków wodnych na gruncie (likwidacja stagnowania wody); w tej sytuacji nie ma zastosowanie odstępstwo od zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, obowiązującego na terenie danego obszaru chronionego krajobrazu, - z uwagi na obligatoryjność usuwania odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (także wydania decyzji zobowiązującej w tym przedmiocie) nie ma znaczenia w sprawie, czy Skarżący wiedział, że na danym terenie istnieje zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu a więc również nawiezienia substancji, w tym odpadów; odnotować przy tym trzeba, że przepisy w zakresie ochrony przyrody nie wiążą skuteczności objęcia ochroną prawną określonego terenu z uwidocznieniem tego faktu w określonej ewidencji, - sam brak obecności skarżącego przy oględzinach, przeprowadzonych przez geodetę jako rzeczoznawcę, nie stanowi o wadliwości dokonywanych czynności; zasada zapewnienia udziału stronom w czynnościach dowodnych nie obejmuje obowiązku uczestniczenia w czynnościach podejmowanych przez biegłych, w celu sporządzenia określonych opracowań czy opinii; w sytuacji gdy organ powołuje dowód z biegłego (art. 84 K.p.a.), tenże nie ma obowiązku zawiadamiać stron kiedy i w jakich okolicznościach, w ramach zebrania niezbędnego materiału do przygotowania opinii, przeprowadzi oględziny nieruchomości (tak samo wyroki NSA o sygn. akt I OSK 977/10 i 2366/11 – dostępne w CBOSA); w tej sytuacji wystarczające było w świetle przepisów regulujących prowadzenie postępowania wyjaśniającego, że biegły zlustrował teren bez koniecznej obecności stron i na tej m.in. podstawie sporządził opinię, - bez znaczenia w danej sprawie jest to, że Skarżący został skazany przez sąd powszechny w związku z nawiezieniem ziemi; niniejsze postępowanie administracyjne, prowadzone w granicach kompetencji organu administracji, ma służyć usunięcia skutków zakazanych działań, a wydanie decyzji jest obligatoryjne, - sygnalizowane inne nieprawidłowości, gdy chodzi o funkcjonowanie obszaru chronionego krajobrazu (których jakoby dopuszcza się Gmina bądź podmioty trzecie), postają poza górnicami niniejszej sprawy, gdzie przedmiotem oceny sądu może być tylko legalność orzeczenia organ administracji w sprawie indywidualnej. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm..), orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania w pkt 3 sentencji, zapadło na podstawie art. 201 powyższej ustawy. Orzekając ponownie w sprawie organ administracji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.