IV SA/Wa 1660/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] września 2020 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej W. (dalej: "Rada") z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta W. (Dz. U. Woj. [...]. z 2020 r. poz. [...]). Prokurator Rejonowy w W. (dalej: "Prokurator" lub "skarżący") pismem z 8 października 2021 r. na podstawie art. 8 § 1 w zw. z art. 13 § 1 w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej: p.p.s.a. - zaskarżył rzeczoną uchwałę w części dotyczącej §3 ust. 2 załącznika do uchwały wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w powyższym zakresie. Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250) - dalej: u.c.p.g., poprzez uregulowanie w §3 ust. 2 załącznika do uchwały kwestii wykraczającej poza upoważnienie ustawowe rady gminy, poprzez dopuszczenie poza warsztatami naprawczymi wyłącznie dokonywania napraw pojazdów samochodowych związanych z ich bieżącą eksploatacją. Prokurator wskazał, iż powołany przepis nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do napraw związanych z ich bieżącą eksploatacją. Ograniczenie to stanowi ograniczenie praw podmiotowych, w tym prawa własności i jako takie przekracza granice upoważnienia ustawowego i narusza art. 31 ust. 3 Konstytucji RP , art. 140 Kodeksu cywilnego oraz 64 ust. 3 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. reprezentowana przez Burmistrza wniosła o jej oddalenie, wskazując iż zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Na wstępie Sąd wskazuje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wniosek o rozpoznanie sprawy na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a złożył Prokurator, a Rada ten wniosek podtrzymała. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372) - dalej: u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny. Ustawa nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z 08.021996 r., SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z 13.04.2012 r., IV SA/Wr 625/11 - CBOSA). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2). Z powyższych uwag wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w oczywistej i wyraźnej sprzeczności. Zaskarżona uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Według tego artykułu rada gminy uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Z treści przywołanego przepisu wynika, że regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z tego też względu należy on do aktów, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Zgodnie zaś z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stosownie zaś do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jednocześnie wskazać należy, że zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a zawarte tam wyliczenie elementów regulaminu (art. 4 ust. 2) ma charakter taksatywny, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Nadto materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać nie tylko z upoważnienia ustawowego, ale też nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w części dotyczącej §3 ust. 2 jej załącznika stanowiącego Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta W. podzielić należy stanowisko Prokuratora, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g.). Sąd podzielił ocenę Prokuratora, że poza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt lit. d u.c.p.g. wykracza treść § 3 ust. 2 Regulaminu, w którym Rada ustaliła, iż naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi związana z ich bieżącą eksploatacją, może się odbywać wyłącznie pod warunkiem gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych. Regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Niewątpliwie więc przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. W judykaturze przyjmuje się, że chodzi tu przede wszystkim o określenie warunków zapewniających usuwanie - zgodnie z ustawą - powstałych w ich następstwie zanieczyszczeń. Ustawa nie wprowadza bowiem generalnego zakazu mycia i naprawy pojazdów samochodowych na własnej nieruchomości (zob. wyrok NSA z 27.06.2017 r., II OSK 2873/15, CBOSA; wyrok WSA w Kielcach z 27.02.2020 r., II SA/Ke 970/19, CBOSA). Konstruując postanowienia regulaminu rada powinna przestrzegać zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji, według której ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zasada proporcjonalności pozwala wprowadzać ograniczenia praw i wolności jednostki wtedy, gdy tylko dana regulacja jest w stanie doprowadzić do założonych skutków, jej wprowadzenie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona, a efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., K 34/06, OTK-A 2008/1/20). W kontekście powyższego stwierdzić należy, że prawidłowe są zarzuty Prokuratora, który wskazał, że brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla lokalnego organu prawotwórczego do ograniczenia w § 3 ust. 2 Regulaminu możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi do takich, które związane są z bieżącą eksploatacją pojazdu. Niewątpliwie takie uregulowanie w sposób nieuprawniony wkracza w sferę prawa własności właścicieli nieruchomości i ogranicza zakres dozwolonych zachowań, ponadto użyty w tym przepisie zwrot "bieżąca eksploatacja" jest niedookreślony i ogólny, co nie pozwala na prawidłowe ustalenie zakresu wykonywanych napraw. Wskazać należy, że zgodnie z § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, istnieje generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.