IV SA/Wa 1674/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Stopczyński, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2006 roku sprawy ze skargi A. i M. B., I. i Z. C., L. i A. M., E. i M. S., B. i A. C., Z. i M. K., M. i B. S. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia - uchyla zaskarżone postanowienie - Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. uzgodnił w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych na wniosek Prezydenta Z. lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie linii elektroenergetycznej 110 kV wraz z podwieszoną linią światłowodową poprzedzoną likwidacją istniejącego odcinka linii WN wraz z kablem światłowodowym oraz budowę odcinka ulicy Z 1 wraz z uzbrojeniem terenu-realizacji w ramach przedsięwzięcia PN "Uzbrojenie terenów dla budownictwa mieszkalnego przy ul. [...]" działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Postanowienie to została doręczone między innymi K. P., A. i M. S., Z. C. Zażalenie na powyższe postanowienie obok wymienionych wyżej osób wnieśli A. i M. B., I. i Z. C., L. i A. M., E. i M. S., B. i A. C., Z. i M. K., M. i B. S. W wyniku rozpoznania powyższego zażalenia Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005r. Nr [...], działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 Kpa stwierdził niedopuszczalność zażaleń wniesionych przez A. i M. B., I. i Z. C., L. i A. M., E. i M. S., B. i A. C., Z. i M. K., M. i B. S. W uzasadnieniu wskazał, iż osoby te nie są stronami postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Z. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującej przebudowę linii elektroenergetycznej dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie linii elektroenergetycznej 110 kV wraz z podwieszoną linią światłowodową poprzedzoną likwidacją istniejącego odcinka linii WN wraz z kablem światłowodowym oraz budowę odcinka ulicy Z 1 wraz z uzbrojeniem terenu-realizacji w ramach przedsięwzięcia PN "Uzbrojenie terenów dla budownictwa mieszkalnego przy ul. [...]". Okoliczność tą potwierdził organ prowadzący to postępowanie w piśmie z dnia [...] lutego 2005r, w którym jednoznacznie wymieniono strony postępowania. Jednocześnie postanowieniem z tej samej daty o numerze [...] po rozpoznaniu zażalenia K. P. oraz A. i M. S., Główny Inspektor Sanitarny działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kpa uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego stwierdzające niedopuszaczalność zażaleń wniosły wszystkie osoby których zażalenia uznano za niedopuszczalne. Żądając uchylenia niniejszego postanowienia skarżący zarzucili mu naruszenie art. 28 Kpa . W uzasadnieniu skargi wskazali, iż bezpodstawnie organ uznał, iż nie są oni stronami postępowania. Posiadają oni bowiem interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa, który to w wyniku realizacji planowanej inwestycji zostałby naruszony. Naruszenie interesów polegało w ich ocenie polegałoby między innymi na obniżeniu w wyniku przeprowadzenia spornej inwestycji wartości należących do nich działek oraz wzrostu ryzyka zachorowań ich dzieci na białaczkę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację i stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zostało ono bowiem wydane z naruszeniem przepisów postępowania, któro mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Na mocy zaskarżonego postępowania Główny Inspektor Sanitarny działając na podstawie art. 134 Kpa orzekł o niedopuszczalności zażaleń wniesionych przez skarżących od postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] grudnia 2004r. uzgadniającego w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych lokalizację inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu wskazał, iż z uwagi na to, iż osoby te nie są stronami w postępowaniu głównym prowadzonym przez Prezydenta Miasta Z. w zakresie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji celu publicznego nie przysługuje im również przymiot strony w postępowaniu toczącym się w niniejszym postępowaniu uzgodnieniowym. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż zgodnie z art. 10 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Rozumieć przez to należy nie jakieś bliżej nie określone prawo do "wypowiadania się", "wysłuchania" czy też "obrony", lecz właśnie regułę, zgodnie z którą strona ma wespół z organem możliwość kształtowania całego postępowania i wszystkich zapadających w nim rozstrzygnięć (por. Z. Janowicz - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1999 PWN str. 86). Pozbawienie strony przez organ administracji publicznej możliwości realizacji zasady czynnego udziału w postępowaniu musi być zawsze traktowane jako działanie bezprawne, sprzeczne z zasadą praworządności (art. 6 kpa). Przenosząc powyższe rozważania na grunt art. 106 kpa należy stwierdzić, iż powołany przepis nie zawiera normy upoważniającej do czynienia jakiegokolwiek odstępstwa od reguły sformułowanej w art. 10 kpa. Przeciwnie nawet, § 5 art. 106 kpa podkreśla to prawo strony przewidując możliwość składania przez nią zażalenia na postanowienie wyrażające stanowisko organu współdziałającego. Już zatem na etapie postępowania o charakterze wpadkowym, które toczy się przed organem współdziałającym ostatecznie rozstrzygnięte być muszą racje strony niezadowolonej z treści postanowienia o jakim mowa w art. 106 § 5 kpa. Treść stanowiska zajętego przez organ współdziałający przesądzić bowiem może o treści decyzji, która wydana będzie następnie przez organ prowadzący postępowanie główne . Wobec wskazanej wagi, jaką pełni także postępowanie uzgodnieniowe w kreowaniu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji kończącej postępowanie główne, wyraźniej jeszcze rysuje się potrzeba rygorystycznego pojmowania i przestrzegania zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, czyli bez wyłączania spod jej obowiązywania także czynności podejmowanych przed organem współdziałającym. Sam fakt braku samodzielności tego postępowania w świetle przytoczonych już wcześniej argumentów nie zmienia wyrażonego poglądu. W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę nie ma też podstaw do różnicowania uprawnień stron w zależności od tego, czy już wcześniej występowała w postępowaniu głównym, czy też dopiero ujawniły się one (np. poprzez złożenie zażalenia, o jakim mowa w art. 106 kpa) dopiero w trakcie postępowania wpadkowego. Dla realizacji uprawnień strony rozstrzygające znaczenie może mieć wyłącznie ocena dokonana w płaszczyźnie wymagań stawianych przez art. 28 kpa, a nie sam moment przystąpienia strony do udziału w sprawie czy też stadium, w jakim znajduje się postępowanie. Brak jest zatem podstaw, aby organ współdziałający upoważniony był (na zasadzie wyjątku od reguły przewidzianej w art. 10 kpa) do nierespektowania uprawnień strony zgłaszającej się dopiero w trakcie postępowania uzgodnieniowego. Jako nietrafny należy zatem oceniać pogląd Głównego Inspektora Sanitarnego, który w przedmiotowej sprawie uznał się za zwolnionego z obowiązku dokonania oceny uprawnień skarżącego z punktu widzenia wymagań zawartych w art. 28 kpa, a ograniczył się jedynie do wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż związany jest on "ustaleniami" organu prowadzącego postępowanie główne. Z samego faktu, iż skarżący nie występowali w postępowaniu głównym nie wynikają zresztą żadne "ustalenia" dla organu współdziałającego co do tego czy zgłaszający się podmiot jest stroną, czy też nie. Ponadto należy wskazać, iż art. 134 kpa na który to powołał się organ w sentencji zaskarżonego postanowienia zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia o odmowie uznania za stronę (vide wyrok NSA z dnia 10 marca 1986 r. ONSA 1989 nr 1 poz. 1, niepub. wyrok NSA Sygn. akt II OSK 257/05 z dnia 24 listopada 2005r. ). Wniesienie zażalenia przez osobę twierdzącą, iż wydane postanowienie dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku obliguje zatem organ II instancji do rozpoznania zażalenia. Dopiero w razie gdy w wyniku rozpoznania zażalenia organ II instancji dojdzie do wniosku, że jednostka wnosząca zażalenia nie ma w rozpoznawanej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku wydać on winien postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 144 kpa. Wymaga to jednak przeprowadzenia oceny, czy podmiot zgłaszający zażalenie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Brak przeprowadzenia oceny w tym względzie przez organ administracyjny nie może zostać sanowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skoro do jego roli nie należy zastępowanie organów prowadzących postępowanie administracyjne w wypełnianiu ich zadań - ale kontrola zgodności z prawem wydanych przez nie orzeczeń. Ponadto na gruncie prezentowanego przez organ stanowiska, iż stronami postępowania są jedynie osoby wskazane przez organ prowadzący postępowanie główne, wątpliwości Sądu budzi okoliczność uznania przez Głównego Inspektora Sanitarnego niedopuszczalności wniesienia zażalenia przez Z. C. Jak wynika z akt sprawy jest on stroną postępowania głównego, zostało mu również doręczone postanowienie organu I instancji z dnia [...] grudnia 2004r. A zatem zdaniem Sądu, uznanie przez organ iż nie jest on stroną postępowania w oparciu jedynie o pismo Urzędu Miejskiego w Z., podpisane przez Naczelnika Wydziału Architektury z dnia [...] lutego 2005r. przedstawiające błędnie ponumerowany wykaz osób wnoszących protesty, świadczy iż organ uchybił obowiązkowy wynikającemu z art. 7 Kpa. Zakończenie postępowania drugoinstancyjnego przez Głównego Inspektora Sanitarnego bez dokonania koniecznej w sprawie oceny sytuacji skarżących w świetle definicji strony przewidzianej w art. 28 kpa, a mającej zastosowanie także w sytuacji określonej w art. 106 § 5 kpa, jak również nieuzasadnione na gruncie istniejącego stanu faktycznego sprawy stwierdzenie niedopuszczalności odwołania Z. C. powoduje w ocenie Sądu wadliwość skutkującą koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c i art. 135 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm) orzekł jak w sentencji. W zależności od wyników oceny sytuacji skarżących w płaszczyźnie art. 28 kpa Główny Inspektor Sanitarny wyda stosowne rozstrzygnięcie. Przed jego wydaniem zbada on również czy w rozpatrywanej przez niego sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Zachodziłaby ona np. w razie stwierdzenia, iż postępowanie główne zostało zakończone. Zaistnienie powyższej okoliczności uczyniłoby bowiem bezprzedmiotowym rozpatrywanie zażaleń na postanowienie wydane przez organ I instancji, co z kolei uzasadniałoby wydanie rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 144 kpa.