IV SA/Wa 169/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2009 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w S. i G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - skargę oddala - Wnioskiem z dnia 12 grudnia 2007 r. K. sp. z o.o. w S. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami użytkowymi o funkcji biurowo-usługowo-handlowej na parterze i pierwszym piętrze oraz dwukondygnacyjnym garażem podziemnym, przewidzianej do realizacji na działkach ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w W. We wniosku tym wskazano m. in., że planowany budynek miałby mieć wysokość 27 m (9 kondygnacji nadziemnych), a powierzchnia zabudowy wyniosłaby ok. 830 m2. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Prezydent W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ uznał, iż nie spełnia ona warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p."., ponieważ: - linia zabudowy powinna być bardziej odsunięta od pasa drogowego ul. [...], dostosowana do linii, w które znajduje się budynek mieszkalny przy ul. [...], ponieważ linia istniejącej zabudowy na działce z tym budynkiem mieszkalnym przebiega tworząc uskok, * powierzchnia zabudowy może wynosić maksymalnie ok. 312 m2 (we wniosku podano ok. 830 m2), stanowiąc iloczyn powierzchni terenu budowlanego inwestycji ok. 2.400 m2 i średniego wskaźnika zabudowy 0,13 (wyznaczonego jako stosunek powierzchni istniejącej zabudowy 25.591 m2 do powierzchni terenu objętego analizą 199.000 m2); * szerokość elewacji frontowej może wynosić maksymalnie 16 m, podobnie jak na działkach sąsiednich (we wniosku podano 48 m), * wysokość elewacji frontowej może wynosić maksymalnie 7 m, podczas gdy we wniosku wskazano na 27 m. Organ skonstatował, że w obszarze analizowanym brak przynajmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z ul. [...] zabudowanej w sposób umożliwiający kontynuację określonej we wniosku zabudowy wielorodzinnej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł wnioskodawca – K. sp. z o. o. w S. Podniesiono, że: - nie uwzględniono możliwości ustalenia innej linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej, do czego uprawniają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", * do ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy terenu powinny być brane wyłącznie działki zabudowane, * teren planowanej inwestycji jest położony przy ul. [...], ale faktycznie znajduje się na rogu ul. [...] i ul. [...], stąd słuszniejsze jest rozpatrywanie tego terenu w kontekście ul. [...] oraz zabudowy, która się wzdłuż niej znajduje, a nie lokalnej ul. [...]. Studium Uwarunkowań Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego W. ujmuje ul. [...] jako drogę główną, a ul. [...] jest drogą lokalną. Studium sytuuje teren inwestycji jako obszar wymagający przekształceń oraz rehabilitacji i rekultywacji, gdzie jest planowany rozwój funkcji usługowych. W pasie między terenem inwestycji a ul. [...] znajduje się rezerwa terenu na rozbudowę jezdni ul. [...], która spowoduje, że teren inwestycji znajdzie się tuż przy ruchliwej i głośnej ulicy. W związku z tym zabudowa terenu inwestycji domami jednorodzinnymi (bo wynika to z warunków podanych przez organ) nie jest celowa tym bardziej, że po drugiej stronie ul. [...] znajduje się wysoki budynek biurowy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzje organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że nie spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p. powoduje, że ustalenie warunku w zabudowy dla planowanej inwestycji budowlanej nie jest możliwe. Jak wynika bowiem z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej (w niniejszej sprawie drogę taką stanowi ul. [...], gdyż - jak wynika z akt sprawy - teren planowanej inwestycji nie jest dostępny z ul. [...]) znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, o wysokości nie przekraczającej 7 m, a szerokość elewacji frontowej tych budynków nie przekracza 16 m. Oznacza to, że żadna z działek sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji: budowlanej, dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a zatem jej realizacja mogłaby naruszyć obowiązek uwzględnienia przy planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, określony w art. 1 ust. 2 pkt 1 u. p. z. p. Brak jest w szczególności w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym o wysokości ok. 27 m. Organ drugiej instancji zaznaczył, że bez względu na trafność pozostałych zarzutów odwołania ustalenie w chwili obecnej warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nie jest możliwe. Wskazano także, iż ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania W. nie mają mocy wiążącej dla organów prowadzących postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Skargę na powyższą decyzję wniosła K. sp. z o. o. w S. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p. Skarżący zaakcentował, że organ przede wszystkim powinien brać pod uwagę porządek przestrzenny, jaki jest planowany na danym terenie w przyszłości. Zgodnie ze studium ul. [...] będzie poszerzona, stąd teren inwestycji znajdzie się przy tej ulicy, co pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, ponieważ już obecnie teren inwestycji powinien być rozpatrywany w kontekście zabudowań znajdujących się przy ul. [...]. Powtórzono też argument podniesiony uprzednio w odwołaniu, że nie uwzględniono możliwości ustalenia innej linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej, do czego uprawniają przepisy rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Dla obszaru przedmiotowej inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 59 ust. 1 u. p. z. p., zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u. p. z. p., a mianowicie: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u. p. z. p., o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Istotny w rozpoznawanej sprawie jest warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p., który określany jest jako "zasada dobrego sąsiedztwa". Tak sformułowana zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów) - por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., IV SA/Wa 950/04, LEX nr 171198. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Wyraźnie zaznaczyć przy tym należy, iż wyznacznikiem tym nie mogą być planowane przez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zasady zagospodarowania danego terenu, gdyż - choć jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych - to nie jest ono aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 4 i 5 u. p. z. p.). Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinien więc być rozpatrywany tylko w odniesieniu do stanu już istniejącego, a nie wyłącznie planowanego, na danym terenie. Podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia administracyjnego może stanowić jedynie akt prawa powszechnie obowiązującego i nie zmienia tego fakt związania gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do czasu kiedy ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wiążą powszechnie i nie mogą tworzyć materialnoprawnej podstawy do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2008 r., II OSK 317/07, LEX nr 490164). Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p. organ pierwszej instancji zgodnie z powyższym przepisem wytyczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie powyższych warunków. Jak wynika z załącznika nr 2 do zaskarżonej decyzji, jak i z części tekstowej analizy, w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Jak podnosił skarżący znajduje się tam również (po drugiej stronie ul. [...]) wysoki budynek. Organ nie odniósł się do twierdzeń skarżącego, jednak w ocenie Sądu nie miało to wpływu na wynik sprawy. Chociaż "działka sąsiednia", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p. to nie tylko działka bezpośrednio granicząca z działką objętą wnioskiem, to jednak pojęcia tego nie można jednak interpretować zbyt szeroko. Działka sąsiednia musi mieć bowiem dostęp do tej samej drogi publicznej co działka objęta wnioskiem. Warunek ten w niniejszej sprawie odnośnie budynku znajdującego się po drugiej stronie u. [...] nie jest spełniony. Nie ma bowiem dostępu do ul. [...], do której dostęp mają działki stanowiące teren inwestycji i odwrotnie: działki te nie mają dostępu do ul. [...]. Natomiast znajdujące się przy ul. [...] budynki, jak słusznie wskazał organ, nie pozwalają na ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Są to budynki jednorodzinne, o niewielkich gabarytach. Jak wynika z analizy mają wysokość nie przekraczającą 7 m (we wniosku wskazano na 27 m), a szerokość ich elewacji frontowej nie przekracza 16 m (we wniosku podano 48 m). Słusznie argumentuje organ, że obowiązująca linia zabudowy na działkach objętych wnioskiem powinna być bardziej odsunięta od pasa drogowego ul. [...], dostosowana do linii, w której znajduje się budynek mieszkalny przy ul. [...]. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Linia istniejącej zabudowy na sąsiadujących działkach (ul. [...]) przebiega tworząc uskok, stąd linię tą należy ustalić jako kontynuację linii zabudowy budynku przy ul. [...]. Nie jest również zasadny zarzut skarżącego, że niezgodnie z przepisami nie uwzględniono możliwości ustalenia innej linii zabudowy (§ 4 ust. 4 rozporządzenia), wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 ust. 2 rozporządzenia) i ustaleniu szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Parametry te mogą być ustalone w decyzji odmiennie niż wymogi określone w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1 oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia jedynie wtedy, gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u. p. z. p. Z dokonanej analizy nie wynika możliwość takich modyfikacji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p. p. s. a.