IV SA/Wa 1707/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Wójt Gminy G. wniósł do Sądu skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielofunkcyjnych składających się z Domu Spokojnej Starości, obiektów o charakterze rekreacyjnym (basen) i kulturowo – edukacyjnym (warsztaty artystyczne, punkt przedszkolny, uniwersytet trzeciego wieku, muzeum interaktywne, imprezy okolicznościowe) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] w P., gmina G. Zaskarżonym postanowieniem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2013 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że przedmiotowa działka gruntowa zlokalizowana jest na terenie dawnej kopalni węgla brunatnego w P. gmina G., ujętej w wykazie zabytków nieruchomych, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. W oparciu o archiwalny plan kopalni z 1933 r. oraz badania archeologiczne z 2012 r. organ ustalił, że na obszarze działki numer ewidencyjny [...] zlokalizowane były budynki należące do kopalni węgla brunatnego "Olga" oraz budynek mieszkalny występujący pod nazwą "stara chata", budynek o charakterze mieszkalno-gospodarczym, stajnia i kuźnia. W ocenie organu przedmiotowa inwestycja doprowadzi do zniszczenia zabytków archeologicznych, tj. historycznych fragmentów budynków oraz reliktów głębinowych kopalń węgla brunatnego w P. Skargę do Sądu na postanowienie z dnia [...] maja 2013 r. wywiódł Wójt Gminy G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2013 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 7 pkt 4 oraz art. 18) oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 77, art. 106, art. 107 § 1, art. 28). W uzasadnieniu skargi strona skarżąca negatywnie oceniła rozwiązania przyjęte ustawą z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 75, poz. 474) wprowadzające nową formę ochrony zabytków, polegającą na objęciu określonych obiektów nadzorem konserwatorskim w związku z wydaniem decyzji ustalającej warunki lokalizacji poszczególnych rodzajów przedsięwzięć w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego. W ocenie strony skarżącej prowadzi to do faktycznego rozbicia systemu planowania przestrzennego wykształconego na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej, strona skarżąca wywiodła, że zajęcie stanowiska przez wojewódzkiego konserwatora zabytków nie może wykraczać poza zakres kompetencji wyznaczony przepisami prawa. Ustalenie przez organ ochrony zabytków czy przedstawiona do uzgodnienia inwestycja nie spowoduje uszczerbku dla chronionych wartości zabytku, w przypadku budowy nowego obiektu na terenie chronionego układu powinna określać, czy nowy element nie zmieni relacji przestrzennych, linii zabudowy, ani czy nie przekształci jej gabarytów. Nie jest natomiast władny rozstrzygać, czy planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnych ustaw, ani czy wpłynie ujemnie na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich bądź czy nie naruszy ograniczonych praw rzeczowych przysługujących właścicielom tych nieruchomości. Zdaniem strony skarżącej planowana inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z istniejącym ładem przestrzennym. Celem planowanej inwestycji jest propagowanie walorów B. wśród społeczeństwa i zaznajomienie jego z lokalną kulturą. Tym samym planowana inwestycja nie pozbawi istniejących pozostałości po kopalniach w P. waloru historycznego, jak również nie wywrze żadnego negatywnego wpływu na jakikolwiek z jego komponentów. Ponadto strona skarżąca wskazała, że działka o numerze ewidencyjnym [...] położona w pośredniej ochronie konserwatorskiej "B" nie ma obiektów, które zostały włączone do wojewódzkiej ewidencji zabytków lub zasługuje na tak znaczną ochronę. Samo znajdowanie się obszaru w strefie ochrony nie przesądza o całkowitym na tym terenie nadzorze konserwatorskim. Organy orzekające w niniejszej sprawie odmawiając uzgodnienie projektu decyzji zabudowy przedmiotowej działki nie wskazały przepisu prawa, który nakłada ograniczenia na realizację planowanej inwestycji. W konsekwencji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2013 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż została złożona prze podmiot nie mający przymiotu strony w przedmiotowej sprawie. Z akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia 25 stycznia 2013 r. Wójt Gminy G. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) i art. 106 k.p.a. zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony zabytków w T. Delegatura w B. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielofunkcyjnych składających się z Domu Spokojnej Starości, obiektów o charakterze rekreacyjnym (basen) i kulturowo–edukacyjnym (warsztaty artystyczne, punkt przedszkolny, uniwersytet trzeciego wieku, muzeum interaktywne, imprezy okolicznościowe) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] w P., gmina G. Z kolei z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że wnioskiem z dnia 17 stycznia 2013 r. o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji wystąpiła A. S. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Zażalenie na to postanowienie złożyła inwestorka A. S. Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Wójt Gminy G. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Z kolei zgodnie z art. 53 ust. 5 ww. ustawy, w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydaje się po uzyskaniu odpowiednich uzgodnień, dokonywanych w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie od decyzji uzgodnieniowej przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 1 tej ustawy przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3 - 5 a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe prowadzi do wniosku, że ustawodawca na etapie rozstrzygania kwestii incydentalnych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy legitymację skargową przyznał wyłącznie inwestorowi. Wniesienie skargi przez inny podmiot oznacza, że nie pochodzi ona od podmiotu, który skarżącym być nie może (postanowienie NSA z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 2300/12, LEX nr 1270197). W wyroku z dnia 26 sierpnia 2010 r., II OSK 1278/09, LEX nr 746441, NSA stwierdził, że organ współdziałający nie prowadzi odrębnej sprawy administracyjnej, a zajęcie przez niego stanowiska następuje w granicach już prowadzonego postępowania w sprawie głównej, w konsekwencji postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 50 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 670, ze zm.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie, skarga została wniesiona przez Wójta Gminy G., który działa w sprawie jako organ pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu w sprawie głównej. Ustalenia zatem wymaga, czy Wójt Gminy G. posiada legitymację skargową i czy może kwestionować w postępowaniu sądowoadminstracyjnym postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wydane jako postanowienie II instancyjne w postępowaniu uzgodnieniowym. W kwestii legitymacji skargowej organu administracji publicznej, wypowiadały się już sądy administracyjne oraz Trybunał Konstytucyjny. I tak, w postanowieniu NSA z dnia 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90, ONSA 1990, z. 4, poz. 7 stwierdzono, że "bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzje wydaje wójt tej gminy; ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego". Podobnie wypowiedział się NSA w postanowieniu z dnia 19 października 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 2159/00, LEX nr 46440 stwierdzając, że żaden przepis nie przyznaje organowi podatkowemu pierwszej instancji, uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący owe rozstrzygnięcia w drodze skargi. Także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 (Dz. U. Nr 187, poz. 1456) wskazano, iż jednostka samorządu terytorialnego (w tym gmina reprezentowana przez jej Burmistrza) nie może być ani skarżącym, ani uczestnikiem w postępowaniu sądowoadminstracyjnym. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy uznać, że Wójt Gminy G. nie posiada przymiotu strony skarżącej w postępowaniu przed sądem administracyjnym i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na postanowienie wydane w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w którym jest organem administracji publicznej wydającym decyzję w I instancji. Brak przymiotu strony, a więc uprawnienia do złożenia skargi oceniony być musi jako brak przesłanki materialnej, której skutkiem jest oddalenie skargi (por. analogiczne stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 227/11, lex 1071206). Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.