IV SA/Wa 1711/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska,, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę W piśmie z dnia 6 maja 2015 r. M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części gminy [...] – obręby: [...], [...], [...] w części dotyczącej przeznaczenia nieruchomości stanowiącej jej własność – działki o nr ew. [...] na tereny dróg publicznych klasy drogi lokalnej i infrastruktury technicznej ( KDL), wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że podjęta uchwała narusza jej interes prawny, gdyż ustalenia planu dotyczące zlokalizowania drogi publicznej, skutkują niemożnością zagospodarowania działki w dotychczasowy sposób, a nadto ustalają dla terenu przeznaczenie, które nie uwzględnia ładu przestrzennego, proporcjonalności oraz ochrony takich wartości, jak prawa własności, jak również nie stanowi słusznego wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego właściciela działki. W konsekwencji uchwała narusza podstawową zasadę ładu przestrzennego, zdefiniowaną w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęte ukształtowanie terenu nie może być uzasadnione interesem publicznym, którego legalną definicję zawiera art. 2 pkt 4 ww. ustawy. Zdaniem skarżącej zaplanowane m.in. na działce, której jest właścicielem, drogi publicznej o symbolu KDL w ramach publicznych układów komunikacyjnych nie jest poparte analizą planistyczną. Symbol 4 KDL oznacza, że szerokość pasa drogowego została ustalona na 12 m. Dotychczasowy sposób ukształtowania i zagospodarowania terenu, który przeznaczono pod publiczne układy komunikacyjne nie determinował takiego działania. Jedynym argumentem przemawiającym za zaplanowaniem drogi publicznej w tym miejscu zdaniem skarżącej mógłby być obiektywny interes publiczny lokalnej społeczności, związany z brakami infrastruktury drogowej dla terenów położonych w sąsiedztwie lub też realizacja przez gminę zasadnych roszczeń osób uprawnionych z mocy ustawy bądź wyroku sądu. Żadna z tych przesłanek nie występuje. Zatem przeznaczenie terenu stanowiącego jej własność pod publiczne układy komunikacyjne nosi charakter niedopuszczalnego działania, które w kontekście nakazu poszanowania zasad planowania przestrzennego jest niezgodne z ww. ustawą. Skarżąca wskazała, że jako właściciel działki ew. [...] legitymuje się interesem prawnym do skutecznego złożenia skargi po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej w [...] do usunięcia naruszenia prawa/interesu prawnego. Skarżąca wezwała Radę Miejską w [...] do usunięcia naruszenia prawa i interesu prawnego poprzez zmianę zaskarżonej uchwały w ten sposób, żeby nieruchomość stanowiąca jej własność, przeznaczona w planie pod drogę o symbolu 4 KDL, została zwolniona z nowej funkcji na rzecz dotychczasowego przeznaczenia. Uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Rada Miejska uznała złożone wezwanie za bezzasadne, pozostawiając tym samym zaskarżoną uchwałę w brzmieniu dotychczasowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano, że Rada Miejska w [...] uchwałą nr [...] nie uwzględniła wezwania M. K. do usunięcia naruszenia prawa, uznając go za bezzasadne i pozostawiła uchwałę nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w dotychczasowym brzmieniu. Organ odnosząc się do zarzutu skargi, że uchwalony plan w istotny sposób narusza skarżącej interes prawny poprzez przeznaczenie części działki na cele drogi publicznej i infrastruktury technicznej, co uniemożliwia jej zagospodarowanie działki w sposób dotychczasowy i jednocześnie uniemożliwia zachowanie ładu przestrzennego w rejonie przedmiotowej działki, stwierdził, że nie ma on uzasadnienia w stanie rzeczywistym. Organ wskazał, że linie rozgraniczające drogi 4.KDL przeznaczonej na cele drogi publicznej wyznaczone są na przedmiotowej działce, ponieważ ta część działki stanowi zewnętrzną część działki nr ew. [...], która obecnie wykorzystywana jest jako połączenie komunikacyjne z układem komunikacyjnym umożliwiającym swobodny dojazd do niej. Ustalenia planu przeznaczające wąski pas terenu o szerokości 2-6 metrów z działki stanowiącej własność skarżącej, wykorzystywanego jako ciąg komunikacyjny na cele drogi publicznej nie powodują istotnych zmian w dotychczasowym sposobie zagospodarowania działki, ani nie ograniczają możliwego swobodnego zagospodarowania pozostałej części działki według funkcji przyjętych w planie, tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy rekreacji indywidulanej. Przeznaczenie działki nr [...], jak również działek sąsiednich na cele zabudowy jednorodzinnej wymaga dostosowania istniejących dojazdów do parametrów technicznych dróg do funkcji terenów określonych w planie nie tylko w zakresie dojazdów, ale również prawidłowego uzbrojenia w infrastrukturę techniczną. Pozostawienie dojazdów do kwartałów urbanistycznych w stanie istniejącym poprzez drogi niespełniające norm technicznych stanowiłoby istotne naruszenie zasad ładu przestrzennego. Organ stwierdził, że argument skarżącej zarzucający brak uzasadnienia z planistycznego punktu widzenia zaprojektowania drogi oznaczonej 4.KDL nie ma odzwierciedlenia w stanie faktycznym. W odniesieniu do argumentów skarżącej dotyczących naruszenia zasady proporcjonalności interesu publicznego i prywatnego oraz ochrony prawa własności, organ stwierdził, że przyjęcie takiej argumentacji spowodowałoby istotne utrudnienia w możliwości zagospodarowania działek położonych na terenach przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, zabudowę rekreacji indywidulanej i usług oznaczonych symbolami 26.MN/ML, 6.MN/U oraz 10.U. Ograniczenie możliwości realizacji zagospodarowania terenu zgodnie z zasadami planu, powodowałoby naruszenie interesu prawnego innych osób, jak również naruszenie ustaleń studium uwarukowań i kierunków zagospodarowania gminy [...], w którym rejon działki nr ew. [...] został wskazany jako strefa mieszkaniowo-rekreacyjna. Przeznaczenie części działki na cele infrastruktury komunikacyjnej jest wynikiem wskazania w studium, na wniosek właścicieli nieruchomości, znacznych powierzchni nowych terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową w tej części [...], gdzie ma powstać około 50 zabudowanych nieruchomości. Organ stwierdził, iż mając na uwadze ustalenia planu nie można podzielić argumentu skarżącej o naruszeniu prawa własności. Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2015 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że popiera skargę, dodając, że został naruszony art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy prawo o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 k.c. Skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności art. 30 ust. 3 pkt d zaskarżonej uchwały. Działka skarżącej jest zabudowana. W planie ma przeznaczenie budowlane. Działka ma 4.300 m2. Pełnomocnik gminy wyjaśnił, że połowa drogi 4.KDL będzie biegła po istniejącym śladzie drogi gruntowej dojazdowej do nieruchomości, w tym działki skarżącej. Pas obecnie istniejącej drogi gruntowej na całej długości od ul. [...] do działki nr [...], stanowi własność skarżącej. Natomiast zajęcie drugiej połowy projektowanej drogi nastąpi kosztem drugiej strony działki, stanowiącej drogę. Projektowana droga wchodzi w projektowany układ komunikacyjny objęty planem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) dalej: "u.s.g.", Zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że skarżąca dopełniła wymogu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia [...] lutego 2015 r. (wpływ do organu w dniu [...] lutego 2015 r.). Rada Miejska w [...] udzieliła odpowiedzi na wezwanie skarżącej w uchwale z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] doręczonej skarżącej dnia [...] kwietnia 2014 r. Skarga została złożona przez skarżącą w wymaganym terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcie naruszenia prawa. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest norma prawa materialnego. Naruszenie interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony konkretny interes albo uprawnienie skarżącego przez ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa, i to aktualnie a nie w przyszłości. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi też wykazać bezpośredni związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała wprost narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Nie jest wystarczające wskazywanie na zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości. Należy wykazać, że wskutek podjęcia skarżonej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi istnieć w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. Pogląd ten jest powszechnie wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. (por. wyroki NSA z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. OSK 1563/04, z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. II OSK 1127/05, z dnia 7 maja 2008 r., sygn. II OSK 84/08, z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. l OSK 715/05, a także II OSK 205/09, II OSK 1981/09 dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżąca, jako właścicielka nieruchomości, oznaczonej ewidencji jako działka nr [...], objętej regulacją skarżonej uchwały, niewątpliwie posiada interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wynikający z prawa własności nieruchomości której, m.in. uchwała dotyczy, określając sposób jej zagospodarowania, a zatem i treść prawa własności. Skarżąca jest zatem uprawniony do zaskarżenia przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego, jednakże skuteczność takiej skargi zależy od wykazania naruszenia interesu prawnego w wyżej przedstawionym rozumieniu, tj. wykazania aktualności i bezpośredniości tego naruszenia zaskarżoną uchwałą oraz wykazania naruszenia przez organ konkretnej normy prawa materialnego kształtującej aktualnie sytuację prawną właściciela tej nieruchomości. Rozpoznając sprawę pod tym kątem Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw o tyle, że wprawdzie doszło do naruszenia jej interesu prawnego wobec przeznaczenia części jej nieruchomości pod drogę publiczną 4.KDL, jednakże nastąpiło to zgodnie z prawem w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego z mocy przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U, z 2015 r., poz. 199 ze zm.). Podkreślenia wymaga, że prawo własności, co niejednokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, nie jest prawem absolutnym. Jedną z prawnych form kształtowania jego treści jest właśnie plan zagospodarowania przestrzennego, który zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy, jest aktem prawa miejscowego. W świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji akty prawa miejscowego wchodzą w skład konstytucyjnego systemu źródeł prawa. Ustawodawca w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ), zwanej dalej u.p.z.p., powierzył kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Z mocy art. 9 ust. 1 i 2 u.p.z.p. gmina zobowiązana jest do określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z kolei przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. określa, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z przepisów tych wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie K 27/00 (sygn. akt OTK 2001/2/29, LEX nr 46367), podjętym w poprzednim stanie prawnym wynikającym z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy skład orzekający stwierdził, iż przeznaczenie części działki o szer. 2-6 m, stanowiącej własność skarżącej pod drogę publiczną 4.KDL nie stanowi przekroczenia władztwa planistycznego gminy. Zauważyć należy, że w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wskazane zostały wymagania i zakres przedmiotowy regulacji, które obowiązkowo winny zostać określone w planie miejscowym. Z punktu 10 ust. 2 art. 15 u.p.z.p. wynika nakaz określenia w planie miejscowym zasad modernizacji rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Gmina miała zatem prawo do wprowadzenia ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, a ograniczenia te znajdują uzasadnienie w okolicznościach sprawy i są konieczne dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej. Należy przede wszystkim wskazać, iż działka oznaczona nr [...] jest faktycznie użytkowana jako droga gruntowa, stanowi dojazd do nieruchomości skarżącej jak również do działek położonych wzdłuż tej drogi. Z dokumentów planistycznych wynika, iż na części przedmiotowej działki o pasie szerokości od 2-6 m i części nieruchomości przylegających do tej działki plan przewiduje urządzenie drogi publicznej 4.KDL, która ma wchodzić w skład tworzonego spójnego systemu komunikacyjnego na terenie gminy [...] objętym skarżonym planem. Szczegółowa analiza pozwala na stwierdzenie, że przyjęta koncepcja jest logiczna i niezbędna do zaspokojenia potrzeb komunikacyjnych, zarówno dla mieszkańców zabudowanych nieruchomości, jak i nowo wydzielanych (licznych) działek. Zatem bez wątpienia przeznaczenie ww. nieruchomości pod drogę publiczną nie stanowi przekroczenia władztwa planistycznego, ani działania sprzecznego z ich walorami ekonomicznymi, jak też nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności, bowiem w tym przypadku interes publiczny przeważa interes indywidulany skarżącej. Podkreślić należy, że ustawodawca przewidział w art. 36 ust. 1 i 3 u.p.z.p. roszczenia dla właścicieli nieruchomości związane z wpływem treści planu na nieruchomość. Przepisy ten stanowią, że jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części, nadto jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z istoty swej przewiduje zatem możliwość negatywnego wpływu treści planu na prawo własności nieruchomości i wprowadziła stosowną instytucję prawną w celu wyrównania strat właściciela nieruchomości z tym związanych. W sytuacji braku naruszenia przez gminę granic władztwa planistycznego, naruszenie prawa własności przez ustalenia planu nie uzasadnia zatem stwierdzenia jego nieważności, a właścicielowi przysługuje prawo dochodzenia stosownych roszczeń w trybie art. 36 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.