IV SA/Wa 1717/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO w [...]", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 (dalej kpa) oraz art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), w zw. z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) i art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia "[...]" (dalej: "Stowarzyszenie") od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowle modułu biologicznego unieszkodliwiania odpadów komunalnych - składowego elementu instalacji MBP, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] z obr. [...] w P., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że wnioskiem z dnia 7 stycznia 2013 r. M. w P. Sp. z o.o. wystąpił o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie modułu biologicznego unieszkodliwiania odpadów komunalnych - składowego elementu instalacji MBP, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] z obr. [...] w P. Wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2013 r. Stowarzyszenie wystąpiło do Prezydenta Miasta P. o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu w powyższej sprawie. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. , znak: [...] odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Stowarzyszenie "[...]" wniosło zażalenie na powyższe postanowienie. Po rozpatrzeniu ww. zażalenia, postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. SKO w [...] uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie dopuszczenia wspomnianego Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu w niniejszej sprawie. W ocenie organu II instancji, stosownie do art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, ze zm.), organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. SKO w [...] uznało, że skoro przepis nie wymaga wykazania przez organizację ekologiczną istnienia interesu społecznego w dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, prowadzonym na podstawie przepisów ww. ustawy to konieczne było uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania pierwszej instancji w sprawie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie modułu biologicznego unieszkodliwiania odpadów komunalnych - składowego elementu instalacji MBP, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] z obr. [...] w P. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Stowarzyszenie podnosząc m.in., iż decyzja ta wydana została przed rozpoznaniem jego zażalenia na postanowienie odmawiające dopuszczenia go do udziału w przedmiotowym postępowaniu, czego skutkiem było uniemożliwienie Stowarzyszeniu zapoznania się z całością akt sprawy przed wniesieniem odwołania. Dodatkowo Stowarzyszenie podniosło szereg zarzutów dotyczących postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji oraz samej decyzji organu pierwszej instancji, podkreślając, że organ ten nie ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji do większości uwag i wniosków zgłoszonych przed jej wydaniem przez Stowarzyszenie. Po rozpatrzeniu ww. odwołania SKO w [...] wydało powołaną na wstępie decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podniósł, że organ pierwszej instancji bezpodstawnie pozbawił Stowarzyszenia możliwości udziału w postępowaniu, a następnie, nie czekając na rozpatrzenie zażalenia na postanowienie odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, wydał decyzję kończącą postępowanie w tej instancji. W ocenie organu II instancji rozpatrzenie zarzutów Stowarzyszenia dopiero na etapie postępowania odwoławczego naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, albowiem pozbawiłoby odwołujące Stowarzyszenie możliwości wzruszenia niekorzystnego rozstrzygnięcia w zwykłym trybie instancyjnym, pozostawiając mu jedynie dochodzenie swych racji na drodze sądowoadministracyjnej. Dlatego SKO w [...] uznało, że konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w celu umożliwienia odwołującemu Stowarzyszeniu wzięcia udziału w prowadzonym postępowaniu, w szczególności - skorzystania z uprawnień, o których mowa w art. 10 § 1 kpa. Powyższa decyzja SKO w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Stowarzyszenie, które zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1. art. 138 § 2 kpa poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania tego przepisu, w wyniku czego organ II instancji w sposób nieuprawniony odstąpił od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie; 2. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 kpa poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy organ odwoławczy, winien dążyć do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia całokształtu okoliczności sprawy, w wyniku czego naruszona została zasada dwuinstancyjności. W uzasadnieniu Stowarzyszenie, powołując się na przykłady orzecznictwa sądowoadministracyjnego – podniosło, że organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i w tym celu może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 kpa.). W ocenie Stowarzyszenia w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania art 138 § 2 kpa, zaś organ powinien, zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 kpa rozstrzygnąć merytorycznie przedmiotową sprawę. Skarżący stwierdził, że działanie organu odwoławczego naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającą z treści art. 15 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do zasadności rozstrzygnięcia kasatoryjnego przez SKO w [...] w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie powszechnie wskazuje się, iż przewidziana w art. 138 § 2 kpa możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu i decyzja o charakterze kasacyjnym nie może więc być wydana w innych sytuacjach, z powodu innych wad decyzji pierwszej instancji (por. m. in. wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05). Jedynie zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, zaś zgromadzony materiał dowodowy zawiera takie braki, które uniemożliwiają wręcz orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy, zaś wspomniane braki w materiale dowodowym ze względu na ich rozmiar nie mogą być uzupełnione w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy lub zleconego w trybie art. 136 kpa, uzasadnione jest wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na nowelizację art. 138 § 2 kpa, która została dokonana z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 Nr 6, poz.18). W uzasadnieniu do tej zmiany projektodawcy wskazali m.in., że zmierza do ograniczenia zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze, któremu nie były w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. Nowelizacja zawęziła zatem maksymalnie możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej, albowiem ograniczyła ją do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Należy zgodzić się z twierdzeniem Stowarzyszenia, że rozstrzygnięcie o charakterze kasatoryjnym powinno być stosowane wyjątkowo i jako odstępstwo od rozstrzygnięcia merytorycznego, które sprowadza się do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej w jej całokształcie. Ustawodawca zastrzega jednakże konieczność zastosowania tego rodzaju rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy w sposób rażący zostały naruszone zasady postępowania administracyjnego, w tym zawarta w art. 10 § 1 kpa. Pozbawienie całkowicie strony udziału w postępowaniu przed organem I instancji jest jednym z tych przypadków, które uzasadnia konieczność wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Przyjęcie odmiennego poglądu i umożliwienie stronie aktywnego uczestnictwa wyłącznie w postępowaniu odwoławczym i wydaniem decyzji organu II instancji prowadziłoby w sposób ewidentny do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 kpa. Powodowałoby bowiem, że stanowisko i argumentacja strony mogą być w całości rozpoznane wyłącznie w instancji odwoławczej, zaś strona nie będzie mogła skorzystać z administracyjnego toku instancji w przypadku niekorzystnej decyzji organu II instancji. Pozbawienie strony możliwości skorzystania z toku instancyjnego w postępowaniu administracyjnym nie sanuje w żaden sposób możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego, które inicjuje zupełnie inne postępowanie, tym razem sądowoadministracyjne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że SKO w [...] w sposób prawidłowy zastosowało art. 138 § 2 kpa, uchylając w całości decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] określającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowle modułu biologicznego unieszkodliwiania odpadów komunalnych - składowego elementu instalacji MBP, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] z obr. [...] w P., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W stanie faktycznym sprawy nie ulega bowiem wątpliwości, że Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie modułu biologicznego unieszkodliwiania odpadów komunalnych - składowego elementu instalacji MBP, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] z obr. [...] w P., a następnie - przed rozpoznaniem zażalenia przez SKO w [...] - wydał w dniu [...] lipca 2013 r. nr [...] decyzję w ww. zakresie. Tymczasem stosownie do art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, ze zm.) Stowarzyszenie jako organizacja ekologiczna, miała prawo do uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony, bez konieczności wykazywania istnienia interesu społecznego, czemu wyraz dało SKO w [...] w postanowieniu z dnia [...] października 2013 r. W tej sytuacji organ pierwszej instancji bezpodstawnie pozbawił Stowarzyszenia możliwości udziału w postępowaniu, a następnie wydał decyzję kończącą postępowanie w tej instancji. Należy w tym miejscu podkreślić, że w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Stowarzyszenie podniosło wiele zarzutów dotyczących postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Jednym z zarzutów Stowarzyszenia było także nieustosunkowanie się przez organ I instancji do uwag i wniosków zgłoszonych przez Stowarzyszenie przed wydaniem decyzji. W rezultacie należy zgodzić się ze stanowiskiem SKO w [...], że w niniejszej sprawie konieczne stało się uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ w celu umożliwienia odwołującemu Stowarzyszeniu wzięcia udziału w prowadzonym postępowaniu i skorzystania z uprawnień, o których mowa w art. 10 § 1 kpa. Wbrew twierdzeniom skarżącego Stowarzyszenia to merytoryczne rozpoznanie w takim przypadku odwołania i wydanie decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę administracyjną w jej całokształcie stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Całkowity brak udziału strony w postępowaniu przed organem I instancji nie może także zostać uzupełniony poprzez zastosowanie art. 136 kpa, co sugeruje skarżące Stowarzyszenie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.