IV SA/Wa 172/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Okręgu [...] Polskiego Związku Wędkarskiego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Okręgu [...] Polskiego Związku Wędkarskiego w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2015 r. znak: [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej SKO) na podstawie art. 104 i 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej "K.p.a", oraz art. 1, 2 18 ust. 1 i 19 ust. ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (D.U. z 2001 r.. Nr. 79, poz. 856 ze zm.), umorzyło postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem Okręgu [...] Polskiego Związku Wędkarskiego oraz Koła Wędkarskiego [...] w W. od decyzji Wójta Gminy S. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. zezwalającej na usunięcie 22 drzew – olcha o obwodach od 30 cm do 130 cm, 3 sztuk drzew brzoza o obwodach od 50 cm do 70 cm, mierzonych na wysokości 130 cm. rosnących w miejscowości S. na działce o nr. ew. [...]. Ustalono o niepobraniu opłaty za ich usunięcie i wskazano, że należy je wyciąć po uprawomocnieniu się decyzji w terminie do 31 grudnia 2016 r. Organ ustalił następujący stan faktyczny. Niniejsze postępowanie zostało wszczęte wnioskiem W.W. z 8 czerwca 2015 r. Postanowieniem nr [...] z dnia 24 czerwca 2015 r. Wójt Gminy S. zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia kwestii dopuszczenia Koła Wędkarskiego [...] do udziału na prawach strony. Postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2015 r. Wójt Gminy S. dopuścił Koło Wędkarskie [...] do udziału na prawach strony w niniejszym postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. podjęto postępowanie w sprawie. Decyzją Wójta Gminy S. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. zezwolono na usunięcie 22 drzew – olchy o obwodach od 30 cm do 130 cm, 3 sztuk drzew - brzoza o obwodach od 50 cm do 70 cm, mierzonych na wysokości 130 cm. rosnących w miejscowości S. na działce o nr. ew. [...]. Nie pobrano opłaty za ich usunięcie i ustalono, że należy je wyciąć po uprawomocnieniu się decyzji w terminie do 31 grudnia 2016 r. Odwołanie zostało wniesione przez pełnomocnika Okręgu [...] Polskiego Związku Wędkarskiego oraz Koła Wędkarskiego [...]. SKO w S. stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy S. została doręczona pełnomocnikowi Okręgu oraz Koła 24 sierpnia 2015 r. Organ wskazał, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu wymaga spełnienia trzech przesłanek: 1. Postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej; 2. Jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji; 3. Przemawia za tym interes społeczny – art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. W niniejszej sprawie 17 grudnia 2014 r. został złożony wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Okręgu [...] Związku Wędkarskiego. Organ I instancji stwierdził, że organizacja ta spełnia wszystkie warunki aby dopuścić je do toczącego się postępowania. Organ II instancji natomiast dokonał weryfikacji tego rozstrzygnięcia w tym zapisów Statutu PZP i Regulaminu. Uznał, że cele te są ogólnikowe i organizacja nie do końca precyzyjnie wyjaśniła w jakim zakresie realizacja tych celów ma się odbywać w tym postępowaniu. Można je jednak powiązać z tą sprawą i dostrzec związek pomiędzy określonymi w taki sposób celami a przedmiotowym postępowaniem. Tym samym SKO uznało, że cele statutowe Okręgu [...] PZP są zbieżne z przedmiotem niniejszego postępowania. Za sporną natomiast kwestię organ uznał, zaistnienie przesłanki interesu społecznego uzasadniającego wstąpienie organizacji do udziału w postępowaniu.. Dokonując wykładni pojęcia "interesu społecznego" organ stwierdził, że pojęcie to nie zostało zdefiniowane w prawie w związku z tym należy je wykładać tak jak to wynika z art. 31 K.p.a. Interes społeczny wymaga skonkretyzowania, wskazania przez podmiot ubiegający się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, wartości istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia i odniesienie się do przedmiotu postępowania. Interes ten musi mieć rangę niższą niż interes strony w szczególności dlatego że zwykłe interes społeczny pozostaje w sprzeczności z interesem strony. W niniejszej sprawie ogólnikowość zgłoszonego żądania stowarzyszenia nie pozwala na przyjęcie, że inicjatywa ta jest związana z interesem społecznym. Ciężar udowodnienia istnienia interesu społecznego spoczywa na stronie ubiegającej się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. W niniejszej sprawie, mimo wezwania organu do uprawdopodobnienia istnienia interesu społecznego pełnomocnik tego nie uczynił w dostateczny sposób. Wskazał tylko, że wycinka drzew w bezpośredniej bliskości linii brzegowej rzeki [...] ma istotny wpływ na poziom wody, jej temperaturę, wpływa na warunki prowadzenia gospodarki rybackiej i wędkarskiej w rzece [...] i stan środowiska naturalnego. Ochrona wód i prowadzenie racjonalnej gospodarki rybackiej i wędkarskiej oraz działanie na rzecz ochrony przyrody należy do statutowych celów tej organizacji, co wynika z § 6 Statutu. Zdaniem organu organizacja nie wskazała w czym upatruje niemożliwości usunięcia konkretnych drzew i jakie będą tego skutki a użyte przez nią ogólnikowe sformułowania mające uzasadniać cele społeczne nie są wystarczające do uznania, że organizacja posiada interes społeczny uzasadniający dopuszczenie jej do udziału w niniejszym postępowaniu. Poza tym organizacja nie przestawiła żadnych konkretnych ociągnięć w związku z celem statutowym jakim jest ochrona przyrody. Wiedza merytoryczna w kwestiach objętych celami statutowymi jest konieczna aby uznać, że udział tej organizacji będzie potrzebny i przydatny, wpłynie pozytywnie na szybsze oraz dokładniejsze prowadzenie tego postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł Okręg Polskiego Związku Wądkarskiego. Zarzucił naruszenie art. 16 § 1, 77 § 1 K.p.a. oraz art. 125 ustawy o ochronie przyrody. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy S. sygn. akt [...]. W uzasadnieniu skargi wskazał, że skarżący został dopuszczony do udziału w postępowaniu jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji na mocy postanowienia Wójta Gminy S. z [...] lipca 2015 r. Postanowienie to jest ostateczne w związku z tym brak było podstaw do ponownego badania przez organ II instancji interesu społecznego istniejącego po stronie skarżącego. W związku z tym doszło do naruszenia przez organ art. 16 K.p.a. Pominięcie dowodu z tego postanowienia stanowi o naruszeniu przez organ art. 77 § 1 K.p.a. ponieważ postanowienie to znajdowało się w aktach sprawy. Na skutek naruszenia przepisów postępowania doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 125 ustawy o ochronie przyrody. Zamiast uchylić wadliwą decyzję zezwalającą na wycinkę drzew wydano decyzję skutkiem której będzie umożliwienie usunięcie drzew wbrew przepisom ustawy o ochronie przyrody. Ponadto wskazał na rozbieżności w zakresie traktowania jako wnioskodawcy raz Koła a raz Okręgu, precyzując, że w niniejszej sprawie organizacją która złożyła odwołanie jest Okręg PZW. W trakcie postępowania przed sądem pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 28 kwietnia 2016 r. oświadczył, że występuje również jako pełnomocnik Koła Wędkarskiego [...]. Na rozprawie natomiast potwierdził, że stroną postępowania jest Okręg [...] Polskiego Związku Wędkarskiego w W. i nie jest w stanie wskazać przepisu z którego wynikałaby możność występowania jako strony Koła Wędkarskiego jako strony postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Oceniając trafność a tym samym zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zapadła ona z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 i 31 § 1 pkt 2 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kwestia udziału w sprawie organizacji społecznej wywołana została wnioskiem z 10 lipca 2015r. Wniosek ten był nieprecyzyjny ponieważ z jednej strony ubiegający się jako organizację społeczną wskazał Koło Wędkarskie [...] aby w dalszej części wniosku stwierdzić, że pełnomocnik działa w imieniu Okręgu [...] Polskiego Związku Wędkarskiego. Postanowieniem z 21 lipca 2015 r. zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu Koło Wędkarskie. Ponieważ na postanowienie o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu nie przysługuje zażalenie – art. 31 § 2 k.p.a. a contrario- kontrola zasadności wydanego postanowienia rzeczywiście jest możliwa przez organ który wydaje decyzję merytoryczną a więc Wójta Gminy S. a następnie i organ odwoławczy, co wynika z art. 15 K.p.a. t.j zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ II instancji rozpatruje sprawę w jej całości i jest uprawniony do badania legalności wszystkich czynności procesowych organu I instancji. Jest to kontrola sprawowana z urzędu. W związku z tym nie doszło do naruszenia przez organ II instancji art. 16 K.p.a. Oceniając pod względem zgodności z prawem decyzji organu II instancji Są stwierdza, że: 1. Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu był na tyle nieprecyzyjny, że organ powinien wezwać pełnomocnika wnioskującego o jego sprecyzowanie tj. od jakiego podmiotu pochodzi: Koła czy Okręgu a jeżeli okręgu to czy okrąg ten posiada zdolność prawną. Jak wynikało ostatecznie z oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie wolą inicjującego było występowanie w imieniu Okręgu – takie też pełnomocnictwo zostało złożone w toku postępowania sądowego; 2. Brak sprecyzowania wniosku zaskutkowało wydaniem postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu Koła, które nie ma zdolności prawnej. 3. Zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a. stroną może być organizacja społeczna, która działa na podstawie określonych przepisów prawa i co oczywiste tylko taka która posiada zdolność prawną (por. wyrok NSA z 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2363/13 w CBOSA). Jak wynika ze Statutu Polskiego Związku Wędkarskiego - § 3 pkt 3 – osobowość prawną mogą mieć okręgi. Zdolność tę ma oczywiście Polski Związek Wędkarski. Ponieważ Polski Związek Wędkarski działa w formie stowarzyszenia rejestrowego t.j. wpisanego do Krajowego Rejestru Sądowego. organ powinien ustalić czy dany okręg został wpisany do tego rejestru i tylko w sytuacji gdyby tak było mógł przejść do dalszych rozważań w zakresie wypełnienia przesłanek o jakich mowa w art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym celu powinien zobowiązać pełnomocnika do złożenia wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego. W aktach sprawy znajduje się odpis z KRS nr [...] z którego wynika fakt zarejestrowania Okręgu [...] Polskiego Związku Wędkarskiego w W. do rejestru, co potwierdza zdolność prawną tego okręgu na datę wydania odpisu z KRS. Jeżeli taki stan trwa nadal, a organ to sprawdzi uzasadnione będzie twierdzenie iż Okręg [...] PZW formalnie może żądać udziału w postępowaniu w trybie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. 4. Udział w sprawie organizacji społecznej jest możliwy gdy przemawiają za tym cele statutowe i interes społeczny – co wynika z wyżej powołanego przepisu kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd podziela ustalenia organu, że cele statutowe wskazywane przez wnioskujący podmiot: użytkowanie wód, prowadzenie racjonalnej gospodarki rybackiej i wędkarskiej - § 7 pkt 6 Statutu i działanie na rzecz ochrony przyrody - § 6, uzasadniają tezę, iż dopuszczenie jest uzasadnione celami statutowym Polskiego Związku Wędkarskiego. Merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej wynika z faktu, że Polski Związek Wędkarski działa na rzecz ochrony wód i ochrony przyrody a wycięcie drzew wpłynie negatywnie na ekosystem rzeki i spowoduje pogorszenie stanu ekologicznego jej wód, naruszy warunki termiczne i tlenowe rzeki, zmniejszy źródła pożywienia dla ryb, doprowadzi do zmiany w procesach fluwialnych Potwierdza to złożona do akt ekspertyza ichtiologiczna sporządzona przez prof. dr. hab. T.M. 5. Pojęcie interesu społecznego, jak trafnie wywodzi organ nie zostało w prawie zdefiniowane. Jak się podkreśla w doktrynie i orzecznictwie sądowoadminstracyjnym udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć interesom samej organizacji społecznej, ale musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., II OSK 843/07, LEX nr 501062). Obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Nie jest tak jak wywodzi organ, że interes społeczny musi mieć rangę niższą niż interes strony. Przepis mówi o interesie społecznym jako istniejącym i uzasadniającym przystąpienie danej organizacji do postępowania bez ustalania stopnia wagi tego interesu. Organ administracji publicznej ma natomiast obowiązek ważenia interesu publicznego, statutowych celów organizacji społecznej i uwzględniania interesu strony. Interes strony wynika z przepisu prawa materialnego natomiast interes publiczny wynika z całokształtu okoliczności sprawy (por wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2010 r., IV SA/Wa 847/10; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., II OSK 2161/10, LEX nr 1109379). Organizacja społeczna powinna zatem wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron. Tak jak w tym postępowaniu kiedy stanowisko skarżącego pozostaje w opozycji do stanowiska podmiotu inicjującego postępowania zezwoleniowe. Jak się przyjmuje w ostatnim orzecznictwie organizacja powinna też wykazać, jakie posiada "kwalifikacje" do występowania w danej konkretnej sprawie. (por. np. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2012 r., II OSK 122/11, LEX nr 1251768). W ocenie sądu trudno w niniejszym postępowaniu czynić skarżącemu zarzutu nie wykazania doświadczenia i kwalifikacji w sytuacji w której w wezwaniu do wykazania interesu prawnego organ na te kwestie nie zwrócił uwagi. Ponieważ pojęcie "interes społecznego" nie jest normatywnie definiowalne organ powinien szczegółowo na te kwestie zwrócić uwagę precyzując wezwanie do usunięcia braków wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie. W ocenie Sądu wykazanie "kwalifikacji" może także nastąpić poprzez wykazanie możliwości zasięgnięcia opinii i wiedzy innych podmiotów wyspecjalizowanych – co zresztą stało się w tej sprawie. Skarżący złożył do akt opinii specjalisty na okoliczność wpływu wycinki drzew na ekosystem rzeki. Z opinii tej wynika negatywny wpływ wycinki drzew na ekosystem rzeki. W związku z tym decyzja zezwalająca na wycięcie drzew będzie miała wpływ na stan rzeki a co z tym związane na kwestię jej wykorzystania, racjonalne prowadzenie gospodarki rybackiej i wędkarskiej a co za tym idzie na istotne ze społecznego punktu widzenia kwestie związane z możliwością rozwoju na tym terenie wędkarstwa, rekreacji i sportu wędkarskiego, co jest jednym z celów PZW a co wynika z § 6 Statutu. 6. Brak jest podstaw prawnych do uchylenia przez Sąd decyzji merytorycznej – zezwolenia ponieważ przedmiotem oceny organu II instancji a w konsekwencji sądu były kwestie procesowe związane z możliwością dopuszczenia podmiotu do postępowania administracyjnego. Organ w ogóle nie zajmował się merytoryczną stroną decyzji z [...] sierpnia 2015 r. W związku z tym zarzut naruszenia art. 125 ustawy z 16 kwietnia 2004 r o ochronie przyrody (D.U. 2015.1651) nie może być rozpoznany jako, że organ II instancji nie badał decyzji pod kątem merytorycznym (istnienia podstaw do wydania decyzji o wycince drzew). 7. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji ustali, czy [...] Okręg PZW nadal wpisany jest do KRS a jeżeli tak to biorąc pod uwagę wyżej zaprezentowane oceny sądu rozstrzygnie o możliwości dopuszczenia do udziału w postępowaniu tego podmiotu. Przyjęcie iż zostały spełnione przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. spowoduje konieczność merytorycznego rozpoznania odwołania. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. z 2012, poz. 270 ) uchylił zaskarżoną decyzję do ponownego rozpoznania. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.