IV SA/Wa 1725/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego K. J. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchyliło decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] lipca 2008 r., którą ustalono warunki zabudowy na części działki oznaczonej nr geod. [...] położonej w M., gmina W. dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku garażowego, bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne, studni wierconej i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, iż Wójt Gminy W. odstąpił od ustalenia przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ponieważ uznał, iż zachodzi przesłanka określona w art. 61 ust. 4 cyt, ustawy. Projektowana na części działki nr [...] zabudowa zagrodowa związana jest bowiem z prowadzonym przez inwestorów na terenie gminy gospodarstwem rolnym, którego powierzchnia wynosi 31, 55 ha. Organ pierwszej instancji nie wskazał przy tym jaka jest średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego na terenie gminy W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż organ pierwszej instancji w załączniku mapowym do decyzji precyzyjnie określił lokalizację planowanej inwestycji ( budynku mieszkalnego, budynku garażowego oraz planowanego budynku owczarni nie objętego wnioskiem), czym wkroczył w uprawnienia organu wydającego pozwolenie na budowę. Przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy podkreślił, iż w załączniku mapowym do decyzji nie może znaleźć się określenie lokalizacji planowanej inwestycji, chociażby była to jedynie propozycja, zadeklarowana przez inwestora podczas składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W niniejszej sprawie natomiast mapa przedstawiona przez inwestora wraz z wnioskiem, na której naniesiono propozycję lokalizacji planowanych obiektów stanowi, w ocenie skarżącego, załącznik do decyzji. Jako dodatkowy zarzut uzasadniający uchylenie decyzji organu pierwszej instancji Kolegium podniosło brak w decyzji linii rozgraniczających teren planowanej inwestycji. Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. J., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 138 § 2 Kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 76§ 1 i 77 Kpa, jak również naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego wskazanych w art. 6, 7, 8, 12 i 15 Kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, na wadliwe zastosowanie przez organ odwoławczy rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 Kpa. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie istniały podstawy do merytorycznego zakończenia sprawy przez organ drugiej instancji. Podkreślono ponadto, iż główną przyczyną uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji był brak informacji odnośnie średniej powierzchni gospodarstwa rolnego na terenie gminy W. Wyjaśniając pojęcie dowodu z dokumentu urzędowego skarżący wskazał, iż w jego ocenie decyzja organu pierwszej instancji w swej treści wskazywała na spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oświadczenie zatem w zawarte w decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] lipca 2008 r., zdaniem skarżącego, było wystarczającym dowodem no to, że powierzchnia gospodarstwa, którego jest właścicielem przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, na terenie której planowana jest przedmiotowa inwestycja. Zbędne tym samym było przeprowadzanie dowodu na tę okoliczność. Stwierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w tym zakresie, w ocenie skarżącego budzą tym bardziej sprzeciw, iż żadna ze stron postępowania nie poddała wątpliwości w/w okoliczności. Skarżący podkreślił również, iż brak jest podstaw prawnych, obligujących organ pierwszej instancji do umieszczenia w treści decyzji, jak to wskazano w uzasadnieniu Kolegium, informacji jaka jest średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w danej gminie. Nawet gdyby organ odwoławczy, wbrew zasadom wynikającym z art. 76 § 1 Kpa uznał za wątpliwą okoliczność stwierdzoną urzędowo w treści decyzji organu pierwszej instancji, w ocenie skarżącego najprostszym środkiem do załatwienia przedmiotowej sprawy był przepis art. 136 Kpa, wskazujący na możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Nadto podkreślono, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogło również zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja został wydana w oparciu o treść art. 138 § 2 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Należy zgodzić się z argumentacją strony skarżącej, iż wydanie w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie było uzasadnione. Zagadnienie dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może być rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, co z kolei wymaga odniesienia się do wyznaczonego przepisami kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Przyjęcie, że granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym są określone przepisem art. 136 Kpa prowadzi do wniosku, że braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu mogą być albo usunięte i uzupełnione przez organ drugiej instancji w granicach określonych w przepisie art. 136 Kpa, albo przez organ pierwszej instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 Kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 Kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 226). W ocenie Sądu argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji nie uzasadniały wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym. Kontrolowana decyzja została wydana w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które znajdują zastosowanie w sprawie, za podstawowy akt służący kształtowaniu przestrzeni uznają miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu miejscowego, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, określenie sposobu zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji administracyjnej - albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Planowane przedsięwzięcie nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.), a zatem dla jego realizacji niezbędne jest ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy wymienia art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a dotyczą one kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostępu do drogi publicznej, zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu. Ponadto decyzję można wydać wyłącznie w odniesieniu do terenu, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne lub jest objęty taką zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych. Warunkiem wydania decyzji jest też jej zgodność z przepisami odrębnymi. Ustawodawca dopuścił jednocześnie wyjątek od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy zasady kontynuacji funkcji i cech dotychczasowej zabudowy. Wymienionego przepisu nie stosuje się między innymi do zabudowy zagrodowej, w przypadku , gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związaną z tą zabudową przekracza średnia powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, o czym stanowi art. 61 ust. 4. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy podkreślić, iż pod pojęciem zabudowy zagrodowej rozumieć zaś należy w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych (§ pkt 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm./). Wznoszenie innych (poza budynkami) obiektów budowlanych (budowli) i urządzeń, związanych z gospodarstwem zagrodowym, stanowi również zabudowę zagrodową (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.grudnia 2007r., sygn.akt II OSK 1723/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 372227 oraz z dnia 23.sierpnia 2007r., sygn. akt II OSK 1118/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 352065). Przedmiotem inwestycji w niniejszej sprawie jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku garażowego, bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne oraz studni wierconej na terenie gospodarstwa rolnego zagrodowego. Zasadnicze zatem znaczenie dla oceny możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 61 ust. 4 cyt. ustawy miało określenie, czy powierzchnia gospodarstwa rolnego związana z planowaną zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze za podstawę uchylenia kontrolowanej decyzji przyjęło brak ustaleń ze strony organu pierwszej instancji dotyczących średniej powierzchni gospodarstwa rolnego na terenie gminy [...]. W ocenie Sądu uchybienia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie mogły zostać uzupełnione przez organ odwoławczy, prowadząc tym samym do merytorycznego zakończenia sprawy. Dla ustalenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego na danym terenie wystarczającym było bowiem zwrócenie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do właściwego organu o wydanie stosownego zaświadczenia w tym przedmiocie. Uzupełnienie postępowania dowodowego w tym zakresie nie wykraczałoby poza ramy określone przepisem art. 136 Kpa. W przypadku zatem, gdy organ odwoławczy mógł z urzędu przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, nie było podstaw do zastosowania rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 2 Kpa. Podstawę uchylenia decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] lipca 2007 r. nie mogła stanowić również argumentacja organu odwoławczego, iż organ pierwszej instancji precyzyjnie określając w załączniku mapowym lokalizację przedmiotowej inwestycji ( budynku mieszkalnego, budynku garażowego oraz budynku owczarni) przekroczył swoje uprawnienia. Analiza akt sprawy wskazuje, iż na kopii mapy zasadniczej, stanowiącej załącznik nr 1 do projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy brak jest usytuowania obiektów wchodzących w skład planowanej inwestycji. Na mapie tej wskazano jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone w stosownej skali. Załącznik nr 2 dołączony do decyzji wskazuje wprawdzie lokalizację poszczególnych budynków wchodzących w skład przedmiotowej inwestycji, jednakże należy zauważyć, co zostało zresztą opisane na mapie zasadniczej ( załącznik nr 2), jest to jedynie propozycja inwestora. Jakkolwiek uchybieniem ze strony organu pierwszej instancji było dołączenie powyższego załącznika graficznego jako załącznika do projektu decyzji, należy jednak podkreślić, iż podstawą wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy był załącznik nr 1. Powyższe rozważania wskazują, iż argumenty podane w zaskarżonej decyzji nie uzasadniały wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego, co oznacza, że organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 Kpa. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy winien merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200cytowanej ustawy.