IV SA/Wa 173/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia 19 maja 2014 r. nr 752/2014 w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty P. nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy orzeczenie Starosty [...] z [...] lutego 2014 r. o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej dawniej jako działka ew. nr [...] i [...] (obecnie część działki ew. nr [...]), położonej przy ul. [...] w P. Uzasadniając decyzję przywołano następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy: - zgodnie z ugruntowaną linią interpretacji art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wniosek musi pochodzić od wszystkich poprzednich właścicieli (współwłaścicieli), bądź od wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości; jedynie zgłoszenie wniosku przez uprawniony podmiot daje podstawę organom administracji do rozpoznania sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co do istoty i wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia; stanowisko takie jest zgodnie akceptowane zarówno przez doktrynę jak i orzecznictwo (tak: G. Bieniek "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2008, str. 495 oraz wyroki NSA o sygn. akt: IV SA 2217/98, opubl. Lex nr 53398, I OSK 1385/08, oraz wyroki WSA o sygn. akt: I SA/Wa 1371/04, II SA/Lu 288/08, II Kr 1545/09, IV SA/Po 578/10 – dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); oznacza to również niedopuszczalność zwrotu ułamkowych części nieruchomości, - przed dniem wywłaszczenia nieruchomości, oznaczonej dawniej jako działki ew. nr [...], jej właścicielem było małżeństwo p. J. i A. A. (na mocy aktu notarialnego Rep. A/a nr [...]); wniosek o zwrot nieruchomości złożył ([...] grudnia 2009 r.) jedynie jeden ze współwłaścicieli nieruchomości – p. J. A.; w toku postępowania wyjaśniającego Strona była wzywana kilkakrotnie o uzupełnienie braków formalnych wniosku o zwrot, poprzez dostarczenie żądania od p. A. A. lub od jej spadkobierców; w odpowiedzi na wezwania (pismo z [...] lutego 2010 r.) Wnioskodawca wskazał, że po śmierci jego żony (p. A. A.), zgodnie z jej wolą, jest on jedynym właścicielem nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] oraz oświadczenia dzieci p. A. A.; wskazał, że w jeżeli nie będą to dokumenty wystarczające do uznania, że wniosek o zwrot został uzupełniony, wnosi o zawieszenie postępowania administracyjnego oraz zobowiązuje się do dostarczenia prawomocnego postanowienia sądu, stwierdzającego nabycie spadku po żonie, - [...] czerwca 2010 r. zostało wnioskodawcy skutecznie doręczone postanowienie Starosty [...] z [...] czerwca 2010 r. o zawieszeniu postępowania (wbrew twierdzeniu zawartemu w odwołaniu – świadczy o tym data i własnoręczny podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru postanowienia), - wbrew wywodom odwołania, organ administracji publicznej, właściwy do prowadzenia postępowania na zasadzie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest władny do wystąpienia do sądu cywilnego z powództwem o nabycie spadku po osobie fizycznej, będącej stroną postępowania administracyjnego; jedynie Wnioskodawca lub dzieci jego zmarłej żony byli uprawnieni do wystąpienia z powództwem o nabycie praw do spadku, o co byli wzywani między innymi w piśmie z [...] lutego 2010 r., - decyzja Starosty [...] została podjęta zgodnie z dyspozycją art. 97 § 2 K.p.a., zgodnie z którym, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony oraz z art. 98 § 2 K.p.a., stanowiącym: jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane, - postępowanie zostało zawieszone [...] czerwca 2010 r. na wniosek zawarty w piśmie z [...] lutego 2010 r.; Wnioskodawca otrzymał postanowienie [...] czerwca 2010 r.; wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, wraz z uzupełnieniem braków formalnych wniosku, poprzez przedłożenie dokumentu stwierdzającego nabycie spadku po żonie wnioskodawcy nie został złożony przed upływem 3 lat od jego zawieszenia - do dnia [...] czerwca 2013 r., - zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części; bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu tego przepisu oznacza brak któregoś z elementów stosunku materiałnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty; jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia; bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to m.in. brak przedmiotu postępowania; tym przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu; również w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że: "W przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe należy, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzyć postępowanie w formie decyzji" (zob. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1180/11 – dostępny w CBOSA), - decyzja organu I. instancji jest prawidłowa i zgodna zarówno z przepisami procedury administracyjnej jak i art. 105 § 1. w związku z art. 98 § 2 K.p.a.; zarzuty odwołania są nieuzasadnione i nie wpływają na prawidłowość zaskarżonej decyzji; nie należą do przedmiotu niniejszego postępowania odwoławczego kwestie dotyczące wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości oraz wykonania przyłącza wodno - kanalizacyjnego do posesji p. J. A.; w przedmiotowym postępowaniu zadaniem organu odwoławczego było zbadanie prawidłowości decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. W skardze na decyzję podniesiono: - Wnioskodawcy nie wzywano do przedłożenia postanowienia o nabyciu spadku po żonie (także po złożeniu ponownego pisma z [...] grudnia 2013 r.), którym to już dysponuje, - nie otrzymał on postanowienia o zawieszeniu postępowania, - organ dysponował informacją, że wydano postanowienie o nabyciu spadku, - pismo skierowane do organu w 2009 roku obejmowało szereg żądań – dotąd ich nie rozpatrzono, W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację prezentowaną w zaskarżonym akcie. Ustanowiony z urzędu Pełnomocnik, uzupełniając argumenty skargi, wskazał w piśmie procesowym (k. [...]): - zaskarżona decyzja (oraz poprzedzająca ją decyzja organu I. instancji) naruszają między innymi art. 97 § 1 pkt 1 oraz art. 98 § 1 K.p.a.; zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 postępowanie zawiesza się w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie ulega umorzeniu, jako bezprzedmiotowe (art. 105); po otrzymaniu informacji od Skarżącego o śmierci jego żony oraz w sytuacji, gdy organ miał wątpliwości, co do tego, czy Skarżący jest jedynym spadkobiercą zmarłej, organ winien wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania z urzędu, - zawieszając postępowanie w sprawie w trybie art. 98 § 1 K.p.a. organ pominął, że nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające zawieszenie postępowania na tej podstawie; organ mógł zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a równocześnie - nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu; pismo Skarżącego zostało mylnie uznane za wniosek o zawieszenie postępowania w trybie art. 98 § 1 K.p.a., podczas gdy było wyłącznie informacją o śmierci żony wnioskodawcy; informacja ta, w sytuacji gdy organ I. instancji miał wątpliwości, co do prawidłowości określenia spadkobierców zmarłej strony, obligowała do podjęcia działania z urzędu - w trybie art. 97 § 1 pkt I K.p.a.; jednocześnie organ wydał przedmiotowe postanowienie mimo niespełnienia okoliczności wskazanych w art. 98 § 1 K.p.a.; warunkiem zastosowania tego przepisu jest to, aby żądaniu strony, która zainicjowała wnioskiem wszczęcie postępowania nie sprzeciwiały się inne strony oraz nie zagrażało to interesowi społecznemu; jest oczywiste, że organ nie może zastosować instytucji przewidzianej w art. 98 § 1 K.p.a. w sytuacji, gdy na skutek śmierci jednej ze stron, nie jest w stanie określić kręgu osób, które są stronami postępowania. Wniesiono o uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I. instancji, lecz również postanowienia o zawieszeniu postępowania (z [...] czerwca 2010 r.). Na rozprawie (k. [...]) Pełnomocnik skarżącego podniósł dodatkowo, że samo postanowienie o zawieszeniu postępowania jest wadliwe, gdyż wskazano w nim przesłanki ponownego podjęcia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekając w sprawie organ administracji dokonał wadliwej wykładni treści normatywnej art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 K.p.a., poprzestając na znaczeniu językowym tej ostatniej normy, pomijając zaś w szczególności ratio legis przedmiotowej regulacji. Rolą tego przepisu, zakreślającego wyłącznie materialnoprawne przesłanki uznania wniosku za wycofany, jest wyeliminowanie sytuacji, gdy zainicjowane kiedyś postępowania administracyjne pozostają zawieszone, w sytuacji, gdy strony nie są już w istocie zainteresowane rozstrzygnięciem danej sprawy. Ustanawia on fikcje prawną, nakazując przyjąć - przy braku aktywności strony przez stosunkowo długi okres, wobec zawieszenia postępowania - brak jej dalszego zainteresowania rozpatrzeniem sprawy. Sytuacja taka ex lege musi być traktowana na równi z cofnięciem żądania, co – jak przyjmuje się w orzecznictwie - uzasadniałoby umorzenie postępowania (tak powołane przez organ orzeczenie). Jednak - wydając decyzje w tym przedmiocie - organ administracji musi mieć także na uwadze stan danej sprawy na dzień orzekania o umorzeniu postępowania. Zasada ekonomii procesowej (art. 12 K.p.a.) nie pozwala bowiem przyjąć, że jeżeli przed dniem orzekania o umorzeniu postępowania któraś ze stron podejmie określone działania z których treści wynika że jest ona nadal zainteresowana merytorycznym rozpatrzeniem swojej sprawy, nadal jest dopuszczalne wydanie decyzji kończącej postępowanie w określonym przedmiocie. Oznaczałoby to konieczność wpierw umorzenia postępowania w danej sprawie i doręczenia stosownych orzeczeń stronom a następnie poinformowania o ponownym wszczęciu kolejnej sprawy. Organ, oceniając sytuację procesową, musi mieć wprawdzie na uwadze, że pierwotny wniosek, co do którego zawieszono postępowanie w przedmiocie zwrotu danej nieruchomości, nie może być już rozpatrywany i nie rodzi skutków - np. z punktu widzenia zachowania określonych terminów materialnoprawnych. Obowiązany jest jednak rozważyć, czy wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w określonym przedmiocie jest aktualnie zasadne, pomimo np. dalszych wystąpień wnioskodawcy, obligujących do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Uwzględniając zasadę ekonomii procesowej, trzeba więc przyjąć, że - w przypadku wskazanym w art. 98 § 2 K.p.a. - istnieją w istocie dwie materialne przesłanki umorzenia postępowania, na podstawie art. 105 § 1, w związku z przesłanką z art. 98 §. 2 K.p.a. Mianowicie: upływ trzyletniego terminu od zawieszenia oraz brak istnienia podstawy do merytorycznego orzeczenia w danym przedmiocie, np. wobec dalszych żądań strony. Muszą one występować łącznie, na dzień orzekania o umorzeniu postępowania. W rozpatrywanym przypadku organ administracji (tak samo organ I. instancji) uznał, że wystarczającą przesłanką, dla wydania decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu konkretnej nieruchomości, jest upływ terminu, wskazanego w art. 98 § 2 K.p.a. Pominął natomiast kwestię, czy strona, jeszcze przed dniem orzeczenia o umorzeniu postępowania, nie wskazywała, że jest nadal zainteresowana rozpatrzeniem sprawy. Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych (k. [...]), Wnioskodawca wystąpił ponownie do organu I. instancji, pismem – data wpływu [...] listopada 2013 r. Z jego treści wynikało jednoznacznie, że podtrzymuje żądanie rozpatrzenia sprawy zwrotu nieruchomości. W takiej sytuacji wydanie decyzji o umorzeniu postępowania po tej dacie nie tylko uchybiało zasadzie ekonomii postępowania, lecz także skutkowało powstaniem stanu niepewności prawa. Nie jest, bowiem możliwe jednoznaczne ustalenie, czy prowadzone jest postępowania w przedmiocie zwrotu określonej nieruchomości, pomimo że konkretne żądanie orzeczenia w tym przedmiocie było podtrzymywane. Wobec trafnej oceny o braku skuteczności poprzedniego wniosku uznać należy, że zostało ono ponownie sformułowane i skierowane do organu (wskazane pismo z [...] grudnia 2013 r.). Wobec tego, naruszenie przepisów prawa materialnego, zakreślających przesłanki umorzenia postępowania, miało istotny wpływ na wynik sprawy. Chybione są natomiast zarzuty Strony skarżącej: - jak wynika z akt administracyjnych postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało skutecznie doręczone skarżącemu (za k. [...] akt administracyjnych – podpis skarżącego na zwrotce, analogiczny do złożonego na skardze); z jego treści oraz przywołanej podstawy prawnej wynika, że wolą organu było zawieszenie postępowania wobec wniosku strony, - prawidłowość wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania (czy trafnie zinterpretowano jej wolę, czy nie zachodziły przesłanki negatywne dla zawieszenia na wniosek, zbyt szeroki zakres treści orzeczenia) wykracza poza granice niniejszej sprawy, której przedmiotem może być wyłącznie legalność decyzji o umorzeniu postępowania; postanowienie o zawieszeniu postępowania, po wyczerpaniu trybu przed organami administracji (zażalenie – art. 101 § 3 K.p.a.), mogło być zaskarżone do Sądu, w zw. z art. 3 §. 2 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; ocena legalności ostatecznego aktu administracyjnego, który mógł podlegać zaskarżeniu w odrębnym postępowania, nie może być rozumiana, jako działanie w granicach sprawy w rozumieniu art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; prowadziłoby to do naruszenia art. 15 §. 2 K.p.a., którego regułę należy analogicznie odnosić do zaskarżalnych postanowień, - bez znaczenia w niniejszej sprawie jest kwestia, czy organ administracji mógł z urzędu uzyskać postanowienie o nabyciu spadku po żonie skarżącego; istotą sprawy była wyłącznie ocena, czy zachodziły przesłanki umorzenia postępowania, wobec wydania skutecznie doręczonego, ostatecznego postanowienia o jego zawieszeniu na wniosek strony; także ewentualne powzięcie informacji o wydaniu przez sąd orzeczenia o nabyciu spadku nie mogło stanowić podstawy do podjęcia postępowania administracyjnego, skoro zostało ono zawieszone na wniosek strony; asumptem w tym zakresie mógł być wyłącznie stosowny wniosek strony - w ten sposób rozumieć należy "ustąpienie przyczyn uzasadniających zawieszenie", w myśl art. 97 § 2 K.p.a., w razie uprzedniego wydania postanowienia na podstawie art. 98 §. 1 K.p.a., - chybione są wywody, jakoby w sprawie zachodziły przesłanki zawieszenia postępowania z urzędu, wobec treści art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a.; Sąd podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że brak stosownego wniosku (podpisanego przez wszystkich uprawnionych) stanowi przeszkodę materialną dla jego uwzględnienia (tak samo przywołany wcześniej wyrok o sygn. akt I OSK 1385/08); stąd - jeżeli wniosek nie pochodził od wszystkich uprawnionych - organ nie był obowiązany zawieszać postępowania w celu ich ustalania (np. kręgu spadkobierców), lecz winien był orzec w sprawie poprzez nie uwzględnienie żądania, o ile nie zawiesił uprzednio postępowania, wobec wniosku strony, - bez znaczenia jest w danej sprawie kwestia, czy organ rozpatrzył inne wnioski skarżącego, sformułowane w piśmie z 2009 roku; z sentencji skarżonej decyzji wynika, że orzeczono w przedmiocie postępowania z wniosku o zwrot nieruchomości; o ile inne żądania skarżącego (także np. zamieszczone w tym samym piśmie) nie zostały rozpatrzone w stosownej formie, Strona może - w granicach wskazanych art. 3 §. 2 pkt 1-4a w zw. z pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wnieść skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania bądź bezczynność, po wyczerpaniu trybu zaskarżenia. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 135 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.