IV SA/Wa 1745/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego - oddala skargę - Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].06.2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (zwane dalej SKO) - na skutek zażalenia J. . będącego inwestorem - uchyliło postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...].04.2014 r., zawieszające postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (2 lokale) z podpiwniczeniem i poddaszem użytkowym na działkach: ew. o nr. [...] i [...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...].w W., na terenie Dzielnicy M. i postanowiło sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I. instancji. Stan sprawy na czas rozpatrywania jej przez organy administracji przedstawiał się następująco. Teren zamierzonej inwestycji położony był w granicach obszaru, dla którego została podjęta Uchwała Nr [...] Rady W. z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ul. [...]. Zgodnie z projektem tego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wnioskowana działka położona była na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...]. Zarząd Dzielnicy [...] stwierdził, że z ustaleń warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wynika, że na przedmiotowym terenie dopuszcza się m. in.: - linie zabudowy i linie rozgraniczające zgodnie z rysunkiem planu - wskaźnik intensywności zabudowy: minimalny - 0.01, maksymalny - 1.0 - minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej: 40% - maksymalną wysokość zabudowy; dla budynków o kącie nachylenia połaci dachowej do 20 ° - 10m (II kondygnacje) do gzymsu, attyki lub wierzchu okapu, dla dachów o kącie nachylenia połaci dachowej powyżej 20o - 12m do kalenicy (II kondygnacje z poddaszem użytkowym) - maksymalny procent zabudowy działki: 35% Podał, że przedmiotowa nieruchomość przy ul. [...] znajduje się na terenie układu urbanistycznego i zespołu budowlanego [...] - zespoły willowe G. , który został ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z ustaleniami projektu tego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w § 7 ust. 8 pkt 1 "Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej nakazuje się m. in.: - dostosowanie nowo realizowanej zabudowy do historycznej kompozycji przestrzennej w zakresie skali i bryły zabudowy, a w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów zabytkowych także w zakresie ich form architektonicznych. Analizując wskazane przez inwestora parametry zamierzenia oraz ustalenia projektu planu miejscowego - organ I. instancji - doszedł do wniosku, że planowane zamierzenie inwestycyjne uznać należy za sprzeczne z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul. [...]. Wyjaśnił, że zgodnie z wnioskiem inwestora linia zabudowy od strony frontowej przebiega w miejscu linii zabudowy budynku istniejącego, natomiast od strony wschodniej linia ta jest wysunięta w stosunku do linii zabudowy istniejącej, a więc jest niezgodna z rysunkiem planu, wg którego linia ta powinna być usytuowana w miejscu linii istniejącego budynku od strony wschodniej. Jednocześnie parametry projektowanego obiektu budowlanego przekraczają ustalone w projekcie planu parametry w zakresie: intensywności zabudowy (1.1) i powierzchni biologicznie czynnej ( 39.7%). Ponadto przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie strefy ochrony konserwatorskiej jw. gdzie obowiązuje nakaz dostosowania nowej zabudowy do skali i bryły zabudowy występującej w tej strefie. Jednakże, jak ustalił Zarząd Dzielnicy [...], planowana nowa zabudowa skalą i formą architektoniczną bryły odbiega znacznie od zabudowy występującej w tej strefie konserwatorskiej. Mając to na względzie, wobec zaawansowanego toku prac planistycznych dla tego obszaru, uznał za zasadne zawieszenie niniejszego postępowania, w celu zapobieżenia wydaniu decyzji o warunkach zabudowy niezgodnej z opracowywanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ podał nadto, że projekt tego planu wyłożony był dwukrotnie do publicznego wglądu w dniach: od [...].11.2012r. do [...].12.2012r. oraz od [...].02.2014r. do [...].03.2014r. Uchwalenie go przewidywane jest w II połowie 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo Sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny stwierdził, że jeśli z materiałów planistycznych wynika, iż realizacja danej inwestycji będzie zgodna z tworzonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to nie wydaje się celowe wstrzymywanie postępowania. Natomiast w przypadku, gdy zachodzi prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji z projektowanymi ustaleniami miejscowego planu, organ powinien na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej także upzp) wstrzymać to postępowanie. Powinien zatem, zgodnie z zasadą z art. 7 K.p.a. - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Organ I. instancji, w ocenie SKO, winien ustalić, czy zapisy projektu planu miejscowego pozostają w ewentualnej sprzeczności z planowaną przez inwestorów inwestycją, oraz czy zachodzi prawdopodobieństwo wejścia w życie planu miejscowego w okresie zawieszenia postępowania. Dopiero poczynienie takich ustaleń, w razie gdyby okazało się, że odpowiedź na powyższe kwestie jest twierdząca, daje organowi I. instancji podstawę do zawieszenia postępowania na podstawie ww. art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec treści złożonego zażalenia (zawartej w nim informacji o parokrotnym wyłożeniu planu z uwagi na jego niezgodność ze studium i ryzyku ponownego jego wyłożenia z tych samych powodów), możliwość szybkiego uchwalenia planu budzi, w ocenie SKO, poważne wątpliwości. Nadto, wobec wysuniętych przez skarżącego argumentów co do braku kolizji planowanej przezeń zabudowy z projektem planu miejscowego, wyjaśnienia wymaga, czy istotnie - jak stwierdził organ I. instancji w zaskarżonym postanowieniu, zachodzi sprzeczność objętej wnioskiem zabudowy z przeznaczeniem w projektowanym planie obszaru, na którym tę zabudowę zaplanowano. Zarzut dowolności wykluczają bowiem dopiero ustalenia dokonane w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Organ I instancji winien więc ustalić, czy zapisy projektu planu miejscowego pozostają w ewentualnej sprzeczności z planowaną przez inwestorów inwestycją, oraz czy zachodzi prawdopodobieństwo wejścia w życie planu miejscowego w okresie zawieszenia postępowania. We wniesionej skardze pełnomocnik uczestnika postępowania A. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO. Zaznaczył, że w najnowszych orzeczeniach judykatura podnosi, iż konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust 1 upzp daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 stycznia 2013 r. II SA/Łd 1058/12). Władztwo planistyczne zastrzeżone zostało radzie gminy, która ma kompetencje do stanowienia planów zagospodarowania przestrzennego. Zawieszenie postępowania o warunki zabudowy celem umożliwienia kontynuowania rozpoczętych prac planistycznych, jest uzasadnione prymatem planu miejscowego, będącego instrumentem kształtowania przestrzeni, nad rozwiązaniami indywidualnymi i zabezpiecza realizację władztwa planistycznego. Tym samym możliwość zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy stanowi swoistą tamę dla możliwości obchodzenia władztwa planistycznego gminy w okresie kiedy organy gminy zamierzają uchwalić plan, bądź prowadzą już prace zmierzające do jego uchwalenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009 r., w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1312/09, LEX 583423). Regulacja ta nie przyznaje uprawnienia do zawieszania postępowań w sprawie w sposób bezterminowy, bowiem stosunkowo krótki termin zawieszenia postępowania niewątpliwie uwzględnia interes inwestorów. Termin 9 miesięcy, wynikający z przepisu stanowi kompromis pomiędzy władztwem planistycznym gminy, a uprawnieniami inwestora (por. również wyrok WSA w Łodzi 8 lipca 2011 r., II SA/Łd 420/11). Organ I instancji natomiast w sposób niezwykle szczegółowy i konkretny wskazał niezgodności planowanej inwestycji z projektowanym planem. Niewielkie przekroczenia intensywności zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej w połączeniu z przekroczeniem obowiązujących linii zabudowy, jakie przewiduje projekt planu powodują, w ocenie pełnomocnika skarżącego, iż gabaryty budynku w sposób istotny odbiegają od planowanych, naruszając jednocześnie historyczną kompozycję przestrzenną w zakresie skali i bryły zabudowy (vide: wymogi projektowanego planu § 7 ust. 8 pkt 1). Organ II instancji w ogóle nie zbadał sprawy merytorycznie. Wywody inwestora zawarte w zażaleniu nie są poparte żadną merytoryczną treścią. Organ odwoławczy, w ocenie skarżącego, podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i wynikającą z art. 8 K.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, ustaloną w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania, czy wreszcie określoną w art. 139 K.p.a. zasadę reformationis in peius, zakazującą (poza przypadkiem rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego) wydawania przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść odwołującego się. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm., określanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do przepisu art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012. 647), postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. W orzecznictwie Sądów Administracyjnych powszechnie akceptowane jest stanowisko, że zwrot "można zawiesić" nie powinien być interpretowany jako przyznający organowi niczym nieograniczoną swobodę decydowania o wstrzymaniu biegu postępowania. Zawieszenie, z woli ustawodawcy nie następuje w sposób automatyczny, zwłaszcza gdy został już wyłożony projekt planu. Stanowisko takie wymaga uzasadnienia. W rozpatrywanej sprawie należy jednakże przede wszystkim mieć na uwadze, że inwestor we wniesionym zażaleniu dokonał modyfikacji swego wniosku o warunki zabudowy. Zadeklarował bowiem, że powiększa dotychczas deklarowaną powierzchnię biologicznie czynną do wartości 40,19 % oraz zmniejsza powierzchnię zabudowy do 34,91 %, a więc sprowadza je do wartości odpowiadających zapisowi wynikającemu z ostatniego wyłożenia projektu planu miejscowego dla tego obszaru. Mając zatem na uwadze, że taka modyfikacja dotychczasowego wniosku o warunki zabudowy nie była jeszcze przedmiotem rozważań organu I. instancji, który postępowanie to w oparciu o art. 62 ust. 1 upzp zawiesił, istniały podstawy do wydania postanowienia kasatoryjnego. Choć SKO nie wyartykułowało tego w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, zawarte tam wskazanie aby I. instancja ponownie ustaliła, czy zachodzi sprzeczność z ustaleniami projektu planu miejscowego, zdaje się na to wskazywać. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącego, w momencie częściowej zmiany treści wniosku przez inwestora w zażaleniu, nie zachodziła już tożsamość jego wniosku z rozpatrywanym przez organ I. instancji przed zawieszeniem tego postępowania. Doszło do modyfikacji złożonego wniosku i jego treść winna zostać przeanalizowana przez obie instancje, w kontekście zasadności dalszego zawieszenia niniejszego postępowania inwestycyjnego, w kontekście tej modyfikacji. Inwestor niewątpliwie zrezygnował z popierania swego dotychczasowego wniosku, poprzez częściową zmianę jego zasadniczych elementów w zażaleniu. Był do tego uprawniony, jego zamiarem było jak najszybsze uzyskanie warunków zabudowy dla realizacji inwestycji w kształcie dopuszczonym na przedmiotowym terenie. Nie doszło też, wbrew zarzutowi skargi, do naruszenia zakazu reformationis in pius. Należy bowiem mieć na względzie, że zażalenie na postanowienie zawieszające to postępowanie inwestycyjne zostało wniesione przez inwestora, a nie skarżącego, będącego uczestnikiem tego postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie nie zostało więc wydane na niekorzyść podmiotu, który się zażalił. W tym stanie rzeczy, SKO trafnie zastosowało art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a, choć w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia przesłanki uchylenia zaskarżonego postanowienia, zawieszającego to postępowanie i przekazania sprawy do I. instancji nie wyjaśniło w sposób dostatecznie czytelny. Uchybienie to jednakże nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Trzeba też mieć na względzie, że przedmiotowe postępowanie inwestycyjne w myśl postanowienia I. instancji miało być zawieszone nie dłużej niż do końca 2014 r. Odnotowania wymaga nadto, że odnośnie przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ul. [...] w dniu [...].10.2014 r. przyjęta została uchwała Nr [...] Rady Miasta W. w sprawie jego uchwalenia, która do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie przez Sąd, nie została jeszcze opublikowana i nie weszła w życie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.