IV SA/Wa 1754/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.),, asesor WSA Jarosław Trelka, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2007r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej (...) w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) lipca 2006 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie jej punktu 2 oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, 2. w pozostałej części skargę oddala, 3. orzeka, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. Sygnatura akt IVSA/Wa 1754/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia (...) lipca 2006 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia (...) kwietnia 2006 r. nr (...), którą ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, pełną infrastrukturą techniczną, oraz przyłączami, dojazdami i zagospodarowaniem terenu oraz rozbiórce istniejącego budynku usługowo -handlowego na działce ewidencyjnej numer (...) w obrębie (...) przy ul. (...) na terenie Dzielnicy (...) w W.. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powyższą decyzją stwierdziło niedopuszczalność odwołania D. M. W decyzji organu I instancji wskazano następujące okoliczności faktyczne i prawne. W dniu 24 listopada 2004 r. inwestor I. C. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, pełną infrastruktura techniczną oraz przyłączami, dojazdami i zagospodarowaniem terenu oraz rozbiórką istniejącego budynku usługowo - handlowego, I kondygnacyjnego o powierzchni zabudowy ok. (...) m2 na terenie działki nr ew. (...) z obrębu (...). Planowana inwestycja budowlana posiadająca powierzchnię zabudowy ok. (...) m2, zaś powierzchni całkowitej (łącznie) ok. – (...) m2, wysokości VIII kondygnacji usytuowana jest na terenie działki nr ew. (...) w obrębie (...), pow. (terenu inwestycji) – (...) m2, która stanowi własność W. Na terenie objętym wnioskiem znajduje się I kondygnacyjny pawilon usługowo -handlowy, przeznaczony do rozbiórki. W sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkaniowa, wielorodzinna, istnieje zieleń niska i wysoka. Organ wskazał, iż przeprowadzono analizę stanu faktycznego i prawnego terenu oraz analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na etapie projektu decyzji o warunkach zabudowy inwestycja uzyskała niezbędne uzgodnienia wynikające z przepisów prawa. Nadto Prezydent W. wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) października 2005 r. uchyliło decyzję Prezydenta z dnia (...) września 2005 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że organ I instancji potraktował jako stronę przedstawicieli zarządu kilku wspólnot mieszkaniowych. Organ odwoławczy wskazał, iż stronami w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy mogą być wieczyści użytkownicy nieruchomości sąsiednich, a nie członkowie zarządu wspólnoty mieszkaniowej. W wyniku ponownego rozpatrzenia organ I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 80 poz. 903 ze zm.) zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali, jak również składa oświadczenia woli za wspólnotę mieszkaniową. Pomimo powyższego w toku ponownego postępowania administracyjnego zapewniono stronom czynny udział. Strony zgłosiły uwagi jednakże kwestie poruszone przez strony postępowania organ uznał na etapie ustalania warunków zabudowy za przedwczesne. Zarzuty i wnioski dotyczące wpływu przedmiotowej inwestycji na warunki bytowe właścicieli nieruchomości sąsiednich, mogą być, zdaniem organu, rozpatrywane na etapie postępowania o pozwolenia na budowę. Organ I instancji ustalając warunki zabudowy dla planowanej inwestycji wskazał na: warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi, warunki w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, obsługi w zakresie komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Rozpatrując odwołania mieszkańców domu przy ul. (...), E. S. i D. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.: 1. stwierdziło niedopuszczalność odwołania D. M. w oparciu o art. 134kpa; 2. z odwołania pozostałych odwołujących: utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż odwołujący wskazali, że planowana inwestycja pozbawi ich światła dziennego, zieleni oraz zabierze część ich podwórka. Nadto D. M. podniósł, iż jest zaniepokojony informacją o planowanym wyburzeniu aktywnie funkcjonującego pawilonu usługowego, w którym wynajmuje lokal na zakład usług elektrotechnicznych, zaś zmiana lokalizacji firmy powodowałaby duże problemy. Organ odwoławczy wskazał, iż przyjmuje się, że stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oprócz właściciela (użytkownika wieczystego) działki inwestowanej są właściciele (użytkownicy wieczyści) działek sąsiednich. Nie jest uznawany za stronę postępowania najemca lokalu stanowiącego własność innej osoby albowiem nie posiada on interesu prawnego do występowania w sprawie. Osoby, które posiadają pochodne prawo do korzystania z nieruchomości mogą w takiej sytuacji realizować swoje zastrzeżenia jedynie za pośrednictwem właściciela gruntu (nieruchomości). Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych odwołanie D. M. Odwołania złożone przez mieszkańców domu przy ul. (...) oraz E. S. organ uznał za dopuszczalne jednakże stwierdził, iż nie są zasadne. Zgodnie z art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy - nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji co do sposobów zagospodarowania terenu obszaru analizowanego wykazała, iż zamierzona inwestycja nie narusza zasady "dobrego sąsiedztwa" zawartej w art. 61 ust 1 powołanej ustawy. Kwestia natury konstrukcyjnej planowanego budynku (np. dostęp do światła dziennego) są badane na etapie postępowania o wydanie zezwolenia na budowę, zaś na etapie obecnego postępowania nie podlega badaniu. Analogicznie kwestia posiadania tytułu prawnego do gruntu (co wiąże się z zarzutem likwidacji zieleńca) nie jest badana na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Zły stan techniczny budynków sąsiednich nie może być przyczyną do odmowy wydania zezwolenia na nową inwestycję. Kwestia należytego zabezpieczenia sąsiednich obiektów, w szczególności na czas prowadzenia budowy, stanowi materię Prawa budowlanego i podlega kognicji organów nadzoru budowlanego. Skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. S. twierdząc, iż zaskarżona decyzja narusza prawo i interes społeczny. Zawiera wybiórcze stosowanie prawa uwzględniając tylko względy techniczne, nie biorąc pod uwagę interesów społecznych, o których mowa w art. 7 kpa. Skarżąca podniosła, że należy brać pod uwagę wszystkie przepisy prawa dotyczące przedmiotowej sprawy, a nie tylko te, które są sprzyjające do wydania decyzji. Wskazała, że organ, powołując się na treść art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznał odwołanie skarżącej za niezasadne, gdy tymczasem, istnieją prawa obywateli do życia w godnych warunkach, zapewniających podstawowy dostęp do przestrzeni publicznej, naturalnego światła do pomieszczeń mieszkalnych, miejsca zabaw dzieci. Obowiązkiem organów jest przede wszystkim nie pogarszanie warunków życia mieszkańcom. Skargę na wskazaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła również Wspólnota Mieszkaniowa (...) w W. W uzasadnieniu wskazano, iż planowana inwestycja nie jest możliwa do wykonania z uwagi na mały teren po budynku usługowo - handlowym. Budynek ten mieści się tuż przy ul. (...) na przeciwko dużego kościoła. Od strony podwórka teren budowy jest również ograniczony. Zrealizowanie inwestycji zdecydowanie obniży i pogorszy poziom życia mieszkańców, zacieni podwórko i spowoduje problemy z powodu większej ilości przejeżdżających samochodów. W odpowiedzi na obie skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę E. S. (k. 35). Uczestnik postępowania: Wspólnota Mieszkaniowa M. w W. przyłączyła się do skargi. Rozpatrując sprawę ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej (...) w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazuje, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji lecz z innych przyczyn niż w niej wskazanych. Wskazana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zadaniem organu odwoławczego jest w pierwszej kolejności podjęcie czynności mających na celu ustalenie czy odwołanie zostało wniesione w terminie oraz przez podmiot posiadający przymiot strony. O ile - w okolicznościach niniejszej sprawy organ ustalił, że D. M. nie posiada przymiotu strony a zatem nie może skutecznie wnieść odwołania, co znalazło wyraz w pkt. 1 zaskarżonej decyzji, o tyle organ nie wyjaśnił należycie czy pozostałe osoby wnoszące odwołanie taki przymiot posiadają. Odwołanie, które wszczęło postępowanie odwoławcze zostało podpisane (nieczytelnie) przez 26 osób. Organ odwoławczy winien zatem w pierwszej kolejności ustalić kto wnosi odwołanie to jest czy wskazane w nim osoby (wymienione z imienia i nazwiska) czy Wspólnota Mieszkaniowa (...) w W. W pierwszym przypadku odwołanie powinno wskazywać nie tylko dane personalne osób odwołujących się ale i ich adresy a obowiązkiem organu odwołującego byłoby ustalenie czy wszystkie te osoby posiadają przymiot strony. Nie może przy tym ujść uwadze, że organ II instancji ma za zadanie rozpoznać wszystkie odwołania co nie oznacza samo przez się, że rozstrzygnięcie co do wszystkich tych osób musi być tej samej treści. Na marginesie jedynie należy wskazać, że w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że odwołanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną w postępowaniu wydaje on rozstrzygnięcie na podstawie art. 138§1 pkt. 3 kpa - to jest umarza postępowanie odwoławcze a nie stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 kpa. Stanowisko takie reprezentowane jest zarówno w doktrynie prawa jak i orzecznictwie sądowo administracyjnym (tak: Adamiak w Adamiak/Borkowski KPA Komentarz 6 wyd. 2OO4.Art. 134 Nb 3; NSA w uchwale z 5.7.1999r. OPS 16/98 ONSA nr 4 poz. 119). W przypadku natomiast stwierdzenia przez organ odwoławczy, że odwołanie zostało wniesione przez Wspólnotę Mieszkaniową - winien on wezwać ten podmiot do właściwego podpisania pisma wszczynającego postępowanie odwoławcze (przez osoby uprawnione do reprezentowania Wspólnoty). W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydał decyzję po rozpoznaniu odwołań: 1) mieszkańców domu przy ul. (...), ( ...). Kpa nie reguluje statusu prawnego tak określonego podmiotu ("mieszkańcy domu") a zatem decyzja w tym zakresie jest wadliwa. Okoliczności te winny być przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśnione w pierwszej kolejności. Skoro organ - wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie wyjaśnił tych kwestii należało uznać, że merytoryczne rozpoznanie odwołania jest co najmniej przedwczesne, a zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem art.7, 77§1 i 107§3 kpa. Dodatkowo nie może ujść uwadze, że zaskarżona decyzja (w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji organu I instancji) jak i decyzja Prezydenta W. zostały wydane z naruszeniem innych przepisów tak prawa materialnego jak i procesowego. Zgodnie z treścią art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. nr 80 poz.717 ze zm.), który, na podstawie art. 64 tej ustawy ma zastosowanie również w przypadku ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek zainteresowanego. Dodatkowo w orzecznictwie sądowo administracyjnym utrwalił się pogląd, że organ orzekający o warunkach zabudowy jest zawsze związany wnioskiem i nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy (tak m.in. WSA w Białymstoku wyrok z dnia 19.12.2005r. II SA/Bk 901/05 LEX nr 173675). Orzekając w niniejszej sprawie organy administracji orzekły niezgodnie z wnioskiem inwestora. Jak wynika z treści decyzji organu I instancji Prezydent ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, z usługami, garażem podziemnym, pełną infrastrukturą techniczną oraz przyłączami, dojazdami i zagospodarowaniem terenu oraz rozbiórce istniejącego budynku usługowo-handlowego. Tymczasem z treści wniosku nie wynika ażeby inwestor wnosił o wydanie decyzji o ustalenie warunków również rozbiórki istniejącego budynku usługowo-handlowego. Wprawdzie w piśmie z dnia 11 sierpnia 2005r. skierowanym bezpośrednio do Prezydenta W. skarżąca wskazała, że planowana inwestycja przewiduje lokalizację nowego budynku w miejscu budynku istniejącego, jednakże w ocenie Sądu, taki zapis nie stanowi rozszerzenia wniosku o warunki rozbiórki budynku istniejącego. Należy wszak zwrócić uwagę, iż w żaden sposób inwestor nie określił inwestycji w tym zakresie. Obowiązkiem zatem organu było, przed wydaniem decyzji, szczegółowe ustalenie zakresu inwestycji. Wymaga także podkreślenia, że organy administracji tak I jak i II instancji nie określiły w dalszej części decyzji ani w jej uzasadnieniu warunków rozbiórki istniejącego budynku. I wreszcie - podkreślenia wymaga, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają podstawy do ustalania warunków rozbiórki budynku. Reasumując - decyzja organów w omawianym zakresie to jest w części dotyczącej rozbiórki istniejącego budynku została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 52 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów postępowania - art. 7, 77§1 i 107§3 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy. Dopiero po rzetelnym wyjaśnieniu zakresu wniosku organ może przystąpić do ustalania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Okoliczność ta jest tyleż istotna, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wiążąca dla organu budowlanego wydającego pozwolenie na budowę. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja we wskazanym w wyroku zakresie jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji jako naruszające prawo należało wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną w szczególności wyjaśni zakres wniosku w części dotyczącej rodzaju planowanej inwestycji. Natomiast nie zasługują na uwzględnienie te zarzuty skargi, które odnoszą się do kwestii zacienienia budynku skarżących na skutek zrealizowania inwestycji. Okoliczności te- jak trafnie podniósł organ administracji winny być rozpoznawane na dalszym etapie realizacji inwestycji- postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił stanowisko reprezentowane dotąd w orzecznictwie sądowo administracyjnym m.in. wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 22.06.2005r. (IV SA/Wa 650/04 LEX nr 186655 ), w którym Sąd ten stwierdził, że organy, do których właściwości rzeczowej należy wydawanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie są właściwe do rozpoznania zarzutów w zakresie utrudnień zamieszkiwania w sąsiednim budynku z powodu ograniczenia dostępu do światła, itp., a kwestie te są brane pod uwagę w toku postępowania, którego przedmiotem będzie pozwolenie na budowę. Natomiast Sąd oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej (...) w W. w części dotyczącej stwierdzenia niedopuszczalności odwołania D. M. Jak wynika z treści art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę może wnieść każdy, kto ma w tym interes prawny. W ocenie Sądu decyzja w omawianej części (w jej punkcie 1) w żaden sposób nie narusza interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej. W konsekwencji zatem skargę w tej części na podstawie art. 152 w/w ustawy należało oddalić. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 i 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji.