IV SA/Wa 1760/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Paweł Groński (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi E. W. i D. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie UZASDNIENIE Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647) uchylił w całości postanowienie z [...] kwietnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w O. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. Burmistrz O., pismem z 12 marca 2014 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym w bryłę budynku oraz niezbędną infrastrukturę techniczną na działce ewidencyjnej nr [...], w miejscowości L., gmina O., dalej "planowana inwestycja". Przedmiotowa działka jest bowiem zlokalizowana w obrębie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Na terenie tego obszaru obowiązuje rozporządzenie Wojewody [...] Nr [...] z [...] maja 2006 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), którym wprowadzono zakazy mające na celu ochronę cennych przyrodniczo terenów o zróżnicowanym, wyróżniającym się krajobrazie. Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na położenie planowanej inwestycji w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej Cieku L. Na skutek zażalenia inwestorów – E. W. i D. W., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny, a w konsekwencji niezasadne było przyjęcie, że planowana inwestycja narusza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior oraz innych zbiorników wodnych. Organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie charakteru przyrodniczego Cieku L. i jego parametrów hydrograficznych. Ponadto z zebranego materiału dowodowego nie wynika w sposób jednoznaczny, że na działce nr [...] znajdował się zbiornik wodny, jeśli tak to w jakiej odległości od planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Dodatkowo Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że organ powinien zbadać, czy w niniejszej sprawie dopuszczalne jest odstępstwo od powyższego zakazu. W tym celu konieczne jest zbadanie czy teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze zwartej zabudowy miasta i wsi w oparciu o szczegółową analizę postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (lub równorzędnego dokumentu planistycznego). Skargę na postanowienie z [...] czerwca 2014 r. Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wywiedli D. W. i E. W. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 ustawy Kodek postępowania administracyjnego. Uzasadniając skargę skarżący wskazali, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, gdyż uznał że zasadniczą kwestię w sprawie jest ustalenie, czy Ciek L. jest ciekiem naturalnym oraz czy w odległości 100 m od działki, na której planowana inwestycja znajduje się zbiornik wodny. Jednym z zakazów, jaki może być wprowadzony na obszarze chronionego krajobrazu jest zakaz budowy budynków w pasie 100 m od brzegów rzek, jezior i zbiorników wodnych. Zdaniem skarżących nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy Ciek L. nie jest rzeką, gdyż nie znajduje się w wykazie rzek opublikowanych na stronie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. i nie mieści się w słownikowej definicji rzeki (nie ma dorzecza o powierzchni powyżej 100 m2, dno cieku ma szerokość do 1 m i głębokość do 4 cm). W ocenie skarżących organ pominął natomiast okoliczność, że podstawą rozstrzygania sprawy był zakaz określony w rozporządzeniu Wojewody [...], który nie wynika z treści art. 24 ustawy o ochronie przyrody. Niedopuszczalne jest rozszerzanie zakazów ustawowych rozporządzeniem wojewody. Ponadto skarżący podnieśli, że organ nie wziął pod uwagę, że miejscowość L. nie ma szkoły, komunikacji publicznej i trudno oczekiwać, aby dla tej miejscowości zostało opracowane studium zagospodarowania terenu. Z informacji uzyskanych z Urzędu Gminy w O. wynika, że przedmiotowa działka przewidziana jest pod zabudowę, a na jej terenie znajdują się ruiny domu z numerem. Do skargi skarżący dołączyli kserokopię protokołu wizji terenowej przeprowadzonej w dniu 23 lipca 2014 r. na terenie gdzie planowane jest zamierzenie inwestycyjne. Z treści protokołu wynika, że na działce [...] nie stwierdzono występowanie zbiornika wodnego. Natomiast ciek wodny przepływający m.in. w granicach działki ewidencyjnej nr [...] znajduje się w odległości 41 m od granicy przedmiotowej działki. Pomiędzy Ciekiem L. a działką inwestycyjną znajdują się dwie działki, na których znajduje się zabudowa mieszkalna. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu . Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że w § 3 pkt 5 rozporządzenia Wojewody [...] z [...] maja 2006 r. rozszerzony został ustawowy zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej o "inne cieki naturalne". Jednakże zgodnie z zasadą praworządności, organy administracji publicznej nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów, nawet gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją. Ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi pod ustawowej może być natomiast w pełni dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis został zastosowany (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 13/00). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia z [...] czerwca 2014 r. w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż narusza ono prawo. Przedmiotem postępowania administracyjnego było, stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym w bryłę budynku oraz niezbędną infrastrukturę techniczną na działce nr [...] w miejscowości L., gmina O., z uwagi na położenie ww. działki na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. [...] Obszar Chronionego Krajobrazu został ustanowiony na mocy rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] z [...] maja 2006 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]). W oparciu o powyższy akt prawa miejscowego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. orzekł o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, gdyż położona jest w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Z kolei organ zażaleniowy uznał, że zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do takiego stwierdzenia i na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił powyższe postanowienie oraz zobowiązał organ pierwszej instancji do podjęcia określonych kroków, tj. ustalenie jaki charakter przyrodniczy ma Ciek L. i jakie są jego parametry hydrograficzne, czy i w jakiej odległości od planowanego zamierzenia inwestycyjnego znajduje się lub znajdował zbiornik wodny, a także zbadać, czy w sprawie nie będzie miało zastosowanie odstępstwo od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior oraz innych zbiorników wodnych, w szczególności czy teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze zwartej zabudowy miasta i wsi. Oceniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd uznał, że nie jest ono trafne. Zgodnie z treścią przepisu art. 24 ust 1 pkt 8 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627) na obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. O tym czy dany zakaz jest właściwy dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części decyduje sejmik województwa podejmując stosowną uchwałę (do 31 lipca 2009 r. było to rozporządzenie wojewody). W niniejszej sprawie Wojewoda [...] rozporządzeniem z [...] maja 2006 r. wprowadził powyższy zakaz w [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Ponadto w § 3 ust. 5 tego rozporządzenia znalazł się zapis w myśl którego ww. zakaz dotyczy również innych cieków naturalnych, a w szczególności strug, potoków i strumieni. Skarżący kwestionują ten zapis i podnoszą, że jest to przekroczenie kompetencji ustawowych przez Wojewodę [...], z czym w odpowiedzi na skargę zgodził się Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Wprawdzie kontrola legalności rozporządzenia Wojewody [...] z [...] maja 2006 r., wykracza poza granice niniejszej skargi, niemniej jednak nie może umknąć z pola widzenia Sądu, że zapis § 3 ust. 5 ww. rozporządzenia stanowi jednoznaczne wykroczenie poza zakazy określone w ustawie. W art. 24 ust. 1 pkt 1 - 9 ustawy o ochronie przyrody ustawodawca określił bowiem zamknięty katalog zakazów, jakie mogą być wprowadzone na terenie obszaru chronionego krajobrazu lub jego części. W katalogu tym brak jest zakazu możliwości lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów innych cieków naturalnych (niż rzeki), a w szczególności strug, potoków i strumieni (z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej). Nie ulega przy tym wątpliwości, że katalog zakazów wprowadzanych dla danej formy ochrony przyrody nie może być poszerzony o inne zakazy, których nie przewiduje ustawa o ochronie przyrody, a wszelkie ograniczenia w postaci zakazów wprowadzane aktem prawa miejscowego muszą mieć podstawę ustawową i mieścić się w ramach katalogu zakazów określonego w art. 24 ww. ustawy (por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1507/11). Organ wyznaczający obszar chronionego krajobrazu może na jego terenie wprowadzić część, a nawet wszystkie ustawowe zakazy, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony tego obszaru. Jednakże zakazy te nie mogą być modyfikowane, czy też rozszerzane przez organ ustanawiający obszar chronionego krajobrazu. Zakaz przewidziany w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody dotyczy linii brzegów rzek. Rozszerzenie tego zakazu na inne rodzaje cieków wodnych jest wykładnią rozszerzającą zakres przepisu, która w efekcie w sposób nieuzasadniony ingeruje w prawo własności skarżących, naruszając tym samym art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z definicją naturalnego cieku wodnego zawartą w art. 9 ust. 1 pkt 1c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) przez cieki naturalne rozumie się rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Wprawdzie definicja ta sformułowana jest na użytek ustawy prawo wodne, w celu prawidłowego stosowania przepisów tej ustawy i wyłączenia swobody interpretacyjnej niezgodnej z zamiarem ustawodawcy, to jednak wynika z niej, że rzeka jest jednym z rodzajów cieków wodnych obok strugi, strumienia czy potoku i nie są to pojęcia tożsame. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że skoro ustawowy zakaz dotyczy lokalizowania obiektów budowlanych na obszarach chronionego krajobrazu w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, to zakaz ten nie dotyczy innych aniżeli rzeka cieków wodnych. W rezultacie brak jest podstaw prawnych do stosowania tego rodzaju pozaustawowych zakazów wobec osoby, która występuje z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Sąd podlegający wyłącznie przepisom Konstytucji RP i ustaw nie może, dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, pozostać obojętny wobec oczywistego przekroczenia zakazów określonych w ustawie uznając zasadność czynności procesowych podjętych przez organ. W rozstrzyganej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie o charakterze kasatoryjnym, wydane w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie powszechnie wskazuje się, iż przewidziana w art. 138 § 2 kpa możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu i decyzja o charakterze kasacyjnym nie może więc być wydana w innych sytuacjach, z powodu innych wad decyzji pierwszej instancji (por. m. in. wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05). Jedynie zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, zaś zgromadzony materiał dowodowy zawiera takie braki, które uniemożliwiają wręcz orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy, zaś wspomniane braki w materiale dowodowym ze względu na ich rozmiar nie mogą być uzupełnione w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy lub zleconego w trybie art. 136 kpa, uzasadnione jest wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. W niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia m. in. w celu analizy materiału dowodowego i ustalenia przez organ I instancji charakteru Cieku L. tj. czy jest on ciekiem naturalnym. Skoro, w ocenie Sądu, zakaz lokalizowania obiektu budowlanego w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów innych cieków naturalnych (niż rzeki) wykracza poza katalog ustawowych zakazów i nie może stanowić podstawy odmowy uzgodnienia warunków zabudowy, to brak było podstaw do stosowania rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Należy w tym miejscu również wskazać, że z treści protokołu wizji przeprowadzonej w dniu 23 lipca 2014 r. na terenie gdzie planowane jest zamierzenie inwestycyjne wynika, że na działce [...] nie stwierdzono występowania zbiornika wodnego. Konieczność ustalenia występowania wspomnianego zbiornika wodnego było drugim powodem zastosowania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 kpa. W świetle powyższego Sąd uznał, że uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i nakazanie prowadzenia postępowania dowodowego odnośnie tego czy Ciek L. jest ciekiem naturalnym, stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 kpa w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z art. 24 ustawy o ochronie przyrody. Ponownie rozpoznając zażalenie E. W. i D. W. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uwzględni powyższe wywody Sądu oraz przeprowadzone przez organ pierwszej instancji czynności dowodowe w sprawie, w szczególności ustalenia z wizji lokalnej z 23 lipca 2014 r. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.