IV SA/Wa 1762/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Beata Sobocha (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w .W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy -oddala skargę- Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 Kpa oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania S. Sp. z o.o. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...] wydanej w przedmiocie odmowy ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegających na budowie dwóch tymczasowych urządzeń reklamowych typu SS i SO o wymiarach powierzchni ekspozycji 12/3 m i 6/3 m na działce o nr ewid. [...] w obrębie [...] przy [....] na terenie Dzielnicy [...] w W., utrzymał w całości w decyzję organu I instancji. Stan sprawy przedstawia się w następujący sposób. S.Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła w dniu 8 lipca 2013 r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch tymczasowych urządzeń reklamowych typu SS i SO o wymiarach powierzchni ekspozycji 12x3 m oraz 6x3 m na działce nr. ew. [...] z obrębu [...] przy [...] w W. Po przeprowadzeniu postępowania Zarządu Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...] odmówił ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla powyższej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, że powodem wydania decyzji jest stwierdzenie, że planowana inwestycja nie spełnia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik Spółki, podnosząc, że decyzja została wydana po nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu w oparciu o analizę obszaru, która jest analizą nieprawidłową. Pełnomocnik Spółki proponuje, aby urządzenie reklamowe potraktować jak urządzenie techniczne, ponieważ nie tworzy ono zabudowy lecz zabudowę uzupełnia. Po rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy stwierdził, że istotę sporu w niniejszej sprawie jest kwestia spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Realizacji tej zasady służą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawą określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy są ustalenia faktyczne dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. W celu dokonania tych ustaleń faktycznych organ wyznacza obszar analizowany, o którym mowa w § 3 powołanego rozporządzenia, wskazując tym samym, które działki sąsiednie będą stanowić punkt odniesienia dla określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania działki objętej wnioskiem. Analizie podlega więc przede wszystkim zabudowa znajdująca się na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem, gdyż - zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy - to w oparciu o ustalenia dotyczące tej zabudowy organ ustala warunki zabudowy planowanej na działce inwestora. W wyniku powyższego organ wskazał, że w związku z brakiem w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji zabudowy, do której można byłoby się odnieść - organ I instancji stwierdził, że budowa nośników reklamowych zaproponowana przez wnioskodawcę nie spełnia zasady "dobrego sąsiedztwa" według kryteriów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, ze w pełni podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie administracyjnym, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa działek sąsiednich realizuje funkcję mieszkaniową, towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, urządzenia rekreacyjne, nieuciążliwe usługi związane z zaspakajaniem potrzeb mieszkańców. Nie można przy tym uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. W przedmiotowej sprawie organ I instancji analizując warunki wynikające z art. 61 ust. 1 cyt. ustawy dodatkowo dokonał analizy, czy proponowana lokalizacja nośnika reklamowego, ze względu na gabaryty dopasuje się do istniejącej zabudową w obszarze analizowanym i stwierdził, że planowana inwestycja budowy konstrukcji nośników reklamowych nie uwzględnia ich usytuowania w eksponowanym miejscu w przestrzeni publicznej miasta w odniesieniu do sąsiedztwa już istniejącego obiektu stałego budynku [...] i stwierdził, że planowane nośniki nie wpisują się w sąsiadującą nowoczesną infrastrukturę, wysoką zabudowę biurową, która jest charakterystyczna dla obszaru analizowanego. Organ po prawidłowo dokonanej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie wskazanych wyżej warunków, wymienionych w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalił, że planowana inwestycja nie spełnia tych wymogów, bo brak jest dowodów na kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu oraz brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji będącej obiektem tymczasowym. Nie godząc się z rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. [...] P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że nie zgadza się z poglądem organu, że urządzenia reklamowe jest elementem infrastruktury mieszkaniowej, służąc do komunikowania mieszkańcom określonych treści. Urządzenia reklamowe są częścią infrastruktury głównie miejskiej, występują tam gdzie mogą być oglądane przez większe grupy ludzi. W ocenie strony skarżącej argumentacja organu jest przedstawieniem oceny estetycznej, dlatego wnosi o rozważenie czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze posiada uprawnienia do dokonywania własnej oceny estetycznej, w sytuacji, w której Wydział Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego w przedmiotowej sprawie wydał pozytywną opinię. Końcowo wskazał, że błędem było w prowadzonym postępowaniu traktowanie urządzeń reklamowych tak samo jak obiektów budowlanych powodujących trwałe zmiany zagospodarowania terenów determinujących funkcję, rodzaj zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W świetle powyższych zasad skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "ustawą" oraz aktu wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". Sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w kontrolowanym postępowaniu, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora (art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie przypadku łącznego spełnienia następujących warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zasada tak zwanego "dobrego sąsiedztwa", opisana w przywołanym przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 950/04, Lex Omega nr 171198). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wyszczególnionych w punktach 1-5. W szczególności zgodnie z punktem 1 ww. przepisu niezbędne jest aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organy zasadnie uznały, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie jest możliwe, z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Z akt administracyjnych wynika, że w analizowanym obszarze dominującą funkcją jest funkcja zabudowy biurowej i mieszkaniowej wielorodzinnej. W obszarze analizowanym występuje również infrastruktura sieci kolejowej. Z analizy obszaru wynika, że teren, na którym skarżąca planuje usytuowanie reklam stanowi przestrzeń eksponowaną w krajobrazie miasta, którą należy zagospodarować ze szczególną starannością. Ład przestrzenny tego obszaru został zdegradowany poprzez usytuowanie w jego obszarze urządzeń reklamowych, rozmieszczonych w sposób nieuporządkowany. Wobec powyższego, w warunkach przedmiotowej sprawy zasadnie organy uznały, że wnioskowana inwestycja budowlana nie stanowi kontynuacji cech i parametrów obszaru analizowanego i koliduje z zasadą ładu przestrzennego. W ocenie Sądu, organy uzasadniły w sposób przekonywujący ustalenie granic obszaru objętego analizą. Sąd nie podziela również zarzutu skargi, iż nie jest zasadne i nie zostało udowodnione stwierdzenie, że wnioskowane urządzenie reklamowe nie wpisuje się w eksponowaną przestrzeń miejską. Wnioskowany nośnik reklamowy usytuowany miałby być w sąsiedztwie nowoczesnej infrastruktury z wysoką zabudową biurową i mieszkaniową i jak wynika z analizy w bezpośrednim sąsiedztwie brak jest zabudowy, do której można byłoby się odnieść. Odnosząc się do argumentacji skarżącej, że urządzenie reklamowe należy traktować podobnie jak urządzenia techniczne, Sąd wskazuje, iż w myśl przepisu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem jest budowlą, co do której wymagane jest pozwolenie na budowę, gdyż ich budowa nie została wymieniona, jako niewymagająca pozwolenia na budowę w art. 29 Prawa budowlanego. Cechą charakterystyczną urządzeń infrastruktury sensu stricto (sieci elektrycznej, gazowej, wodociągowej) jest to, że występują na danym terenie ze względu na konieczność zapewnienia dostaw mediów, nie nadają terenowi dodatkowych walorów estetycznych, ale ze względu na konieczność występowania i swoisty charakter nie jest możliwe ani konieczne harmonizowanie ich wyglądu z otoczeniem. Zdaniem Sądu, urządzenie reklamowe będące, w myśl Prawa budowlanego, budowlą mimo wszystko musi wpisywć się w estetykę otoczenia. A zatem, mając na uwadze powyższe, nie można - w ocenie Sądu - traktować spornej inwestycji jako urządzenie techniczne. Tym samym wydanie decyzji dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego było uzależnione od spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. Sąd zwraca uwagę, że pozytywna opinia Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego jest opinią warunkową. Z pisma Biura z dnia 14 sierpnia 2014 r. wynika, że obie proponowane reklamy są niezgodne z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie podziela też zarzutu skargi, jakoby decyzja wydana na wniosek skarżącej dotyczyła zupełnie odmiennej sprawy. Zarówno rozstrzygnięcie decyzji, jak jej uzasadnienie stanowią integralną całość. I o ile rozstrzygnięcie zawiera sformułowanie "odmawiam ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy", to z podstawy prawnej powołanej na wstępie (art. 59 ust. 1 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz dalszej części decyzji jednoznacznie wynika, że została ona wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Mając na uwadze, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków, a brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.