IV SA/Wa 1778/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skarg W.G. i M. G. na czynność Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nadania numeru porządkowego budynkowi I. stwierdza bezskuteczność czynności Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. (nr [...]) o nadaniu numeru porządkowego [...] budynkowi usytuowanemu na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w [...]; II. zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz skarżącego W. G. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz skarżącej M. G. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest czynność Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz") z dnia [...] marca 2017 r. (nr [...]) o nadaniu numeru porządkowego [...] budynkowi usytuowanemu na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w [...]. II. Stan sprawy przedstawia się następująco. W dniu [...] marca 2018 r. A. D (współwłaścicielka w udziale 1/4 nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w obrębie [...] w [...] położonej przy ul. [...]) złożyła podanie o nadanie budynkowi zlokalizowanemu na tej działce numeru porządkowego. Do wniosku dołączono mapę z ewidencji gruntów i budynków, z której wynika, że na działce tej znajduje się budynek mieszkalny (oznaczony symbolem m2 i posiadający numer porządkowy [...]), zaś wniosek A. D. dotyczy budynku oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków symbolem "i", czyli "pozostały budynek niemieszkalny" (według nomenklatury przyjętej w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej – Dz.U. z 2015 r., poz. 2028; dalej: "Rozporządzenie z 2015 r.). W dniu [...] marca 2017 r. do Burmistrza wpłynęło pismo W. G. (współwłaściciela w udziale 1/2 nieruchomości stanowiącej działkę [...] w obrębie [...] w [...]), w którym W. G. sprzeciwił się nadawaniu numeru porządkowego przedmiotowemu budynkowi gospodarczemu (adoptowanemu na cele mieszkalne), załączając do niego postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] września 2016 r. ([...]) zakazujące A. D. dokonywania jakichkolwiek zmian budowlano-remontowych w budynku gospodarczym adaptowanym na cele mieszkalne. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. (nr [...]) Burmistrz, powołując się na art. 47a ust. 5 ustawy dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101; dalej: "p.g.k.") zawiadomił wnioskodawczynię oraz W. G. oraz M. G. (współwłaściciela w udziale 1/4 nieruchomości stanowiącej działkę [...] w obrębie [...] w [...]) o nadaniu wspomnianemu wyżej budynkowi innemu niż mieszkalny numeru porządkowego [...]. W piśmie tym wskazano również, że oznaczenia numeru porządkowego dokonano na wniosek A. D. W dniu [...] marca 2017 r. W. G. wezwał Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie czynności materialno- technicznej w postaci nadania numeru porządkowego [...]. W piśmie tym W. G. zarzucił, że przedmiotowy budynek w ewidencji gruntów i budynków jest budynkiem gospodarczym, a nie mieszkalnym. Ponadto, nadanie numeru porządkowego nastąpiło na wniosek współwłaściciela do ¼, czyli bez zgody większości współwłaścicieli. Pismem z [...] maja 2017 Burmistrz powiadomił W. G., że brak jest podstaw do uchylenia czynności materialno- technicznej w postaci nadania budynkowi na działce [...] numeru porządkowego [...]. Burmistrz wyjaśnił, że sporny budynek w ewidencji gruntów i budynków jest ujęty jako budynek niemieszkalny. Jednak od 2008 r. budynek ten, co wynika z dowodów zebranych w postępowaniu dotyczącym zameldowania, jest faktycznie wykorzystywany jako budynek mieszkalny. Zdaniem Burmistrza, o nadanie numeru porządkowego budynku może wystąpić samodzielnie każdy ze współwłaścicieli. Burmistrz pouczył też W. G. oraz M. G., że od pisma z dnia [...] maja 2017 r. mogą wnieść w terminie 14 dni wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W. G. oraz M. G. (dalej łącznie: "skarżący") wnieśli w dniu [...] czerwca 2018 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z [...] czerwca 2018 r. Burmistrz poinformował skarżących o podtrzymaniu dotychczasowego stanowiska. W piśmie tym pouczono skarżących o możliwości wniesienia skargi do WSA w Warszawie w terminie 30 dni. III.1. W skargach z [...] lipca 2017 r. W. G. i M. G., zatytułowanych jako "skarga na zarządzenie Burmistrza [...] w przedmiocie nadania numeru ewidencyjnego budynkowi gospodarczemu" wnieśli o uchylenie wskazanej czynności i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarg zarzucono, że sporny budynek w ewidencji gruntów i budynków jest ujęty jako budynek gospodarczy, a faktyczna zmiana jego przeznaczenia nie może uzasadniać uznania go za budynek mieszkalny. Ponadto zarzucili, że zmiana przeznaczenia budynku stanowi czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu i tym samym do nadania numeru porządkowego budynku wymagana była zgoda wszystkich współwłaścicieli. III.2. W odpowiedzi na skargi Burmistrz wniósł o ich oddalenie. III.3. Postanowieniami z dnia 31 sierpnia 2017 r. (IV SA/Wa 1862/17 oraz IV SA/Wa 1863/17) WSA w Warszawie odrzucił skargi W. G. oraz M. G. z uwagi na wniesieni tych skarg z uchybieniem terminu. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniami z dnia 28 lutego 2018 r. (I OZ 169/18) oraz 15 marca 2018 r. (I OZ 169/18) oddalił zażalenia skarżących. WSA w Warszawie prawomocnymi postanowieniami z dnia 6 kwietnia 2018 r. oraz 21 czerwca 2018 r. postanowił przywrócić odpowiednio M. G. oraz W. G. termin do wniesienia skargi. III.4. Wydajanym na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. postanowieniem Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 p.p.s.a.) sprawy ze skarg W. G. i M. G. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skargi zasługiwały na uwzględnienie. IV.2. Istota sprawy sprowadza się do dwóch zagadnień. Pierwsze dotyczy legitymacji do wystąpienia o nadanie numeru porządkowego budynku w sytuacji, w której nieruchomość, na której zlokalizowany jest budynek objęty we wniosku, stanowi współwłasność. Chodzi o to, czy skuteczny wniosek w tym przedmiocie może złożyć każdy ze współwłaścicieli, czy też zastosowanie znajdują tu ogólne zasady zarządu rzeczą wspólną przewidziane w kodeksie cywilnym. Drugie zagadnienie dotyczy możliwości przyjęcia przez Burmistrza funkcji mieszkalnej budynku wbrew stanowi ujawnionemu w ewidencji gruntów i budynków, w oparciu o własne ustalenia co do sposobu rzeczywistego sposobu korzystania z danego budynku. IV.3. Odnosząc się do pierwszego zagadnienia należy przypomnieć, że Wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają (art. 47a ust. 5 p.g.k.). Przepis ten nie reguluje wprost sytuacji, w której wnioskodawca występuje o nadanie numeru porządkowego budynkowi powołując się na to, że jest współwłaścicielem nieruchomości, na której posadowiony jest budynek. Zdaniem Sądu, w takim przypadku stosować należy ogólne zasady zarządu rzeczą wspólną przewidziane w kodeksie cywilnym, w tym art. 201 k.c. Zgodnie z tym przepisem, do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności. Należy zauważyć, że z nadaniem numeru porządkowego budynkowi wiążą się określone obowiązki każdego ze współwłaścicieli nieruchomości. Zgodnie z art. 47b ust. 1 p.g.k., właściciele nieruchomości zabudowanych lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które takimi nieruchomościami władają, mają obowiązek umieszczenia w widocznym miejscu na ścianie frontowej budynku tabliczki z numerem porządkowym w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o ustaleniu tego numeru. Należy zauważyć, że obowiązek zakupu i umieszczenia tabliczki z numerem porządkowym obciąża właścicieli nieruchomości, a nie osobę, która wystąpiła o nadanie numeru. Co więcej, zgodnie z art. 64 § 1 k.w., kto, będąc właścicielem, administratorem, dozorcą lub użytkownikiem nieruchomości, nie dopełnia obowiązku umieszczenia w odpowiednim miejscu albo utrzymania w należytym stanie tabliczki z numerem porządkowym nieruchomości, nazwą ulicy lub placu albo miejscowości, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany. Reasumując, wystąpienie o nadanie numeru porządkowego nieruchomości jest czynnością zwykłego zarządu rzeczą wspólną, do której skuteczności niezbędna jest zgoda co najmniej większości współwłaścicieli. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy Burmistrz dokonał zaskarżonej czynności na wniosek osoby legitymującej się tylko udziałem 1/4 w nieruchomości. Co więcej, Burmistrz miał świadomość sprzeciwu pozostałych współwłaścicieli, w tym przede wszystkim dysponującego udziałem 1/2 W. G. Nadając w takim stanie sprawy numer porządkowy [...] Burmistrz naruszył zatem art. 47a ust. 5 p.g.k. w zw. z art. 201 k.c., co już samodzielnie uzasadniało stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności (na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.). IV.4. Odnosząc się do drugiego zagadnienia należy przypomnieć, że zgodnie z art. 47a ust. 5 lit. a p.g.k., ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera dane adresowe określające numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania. Z powołanego przepisu wynika, że numery porządkowe nadaje się budynkom mieszkalnym oraz innym budynkom przeznaczonym do stałego lub czasowego przebywania ludzi, przy czym ustawodawca wskazał przykłady takich budynków. W powołanym przepisie mamy zatem do czynienia z wyraźnym podziałem na budynki mieszkalne oraz inne budynki przeznaczone do stałego lub czasowego przebywania ludzi, przy czym podział ten ma charakter rozłączny. Z kolei w myśl art. 47a ust. 4a p.g.k., ewidencja miejscowości, ulic i adresów, oprócz danych wymienionych w ust. 4, może zawierać także dane adresowe dotyczące obiektów, takich jak: parkingi, garaże, wjazdy i wejścia do parków, ogrodów oraz innych miejsc zorganizowanego wypoczynku lub działalności gospodarczej. Z ustaleń poczynionych przez Burmistrza w niniejszej sprawie wynika, że budynek, któremu nadano numer porządkowy [...] przy ul. [...], faktycznie wykorzystywany jest jako budynek mieszkalny, chociaż w ewidencji gruntów i budynków jest oznaczony jako budynek niemieszkalny. Okoliczność faktycznej adaptacji tego budynku z budynku gospodarczego na mieszkalny była w sprawie okolicznością bezsporną. Zdaniem Sądu, organ prowadzący ewidencję miejscowości, ulic i adresów nie jest uprawniony do samodzielnego ustalania innego przeznaczenia budynków niż wynika to z ewidencji gruntów i budynków. Po pierwsze, funkcja budynku jest ujawniana w ewidencji gruntów i budynków (zob. m. in. § 63 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz. U. z 2016 r. poz. 1034; dalej: "Rozporządzenie z 2001 r."). Zmiany w ewidencji gruntów i budynków wymagają przeprowadzenia jej aktualizacji, co może nastąpić albo w drodze czynności materialno-technicznej albo w drodze decyzji (art. 24 ust. 2b p.g.k. i § 45 Rozporządzenia z 2001 r.). Jeżeli zatem chodzi o funkcję budynku, to ewidencja ewidencję miejscowości, ulic i adresów ma charakter wtórny wobec ewidencji gruntów i budynków. Innymi słowy, organ prowadzący ewidencję miejscowości, ulic i adresów nie czyni własnych ustaleń co do funkcji budynku, ale obowiązany jest przyjąć dane ujawnione w ewidencji gruntów i budynków. Należy podkreślić, że obie ewidencje prowadzone są w oparciu o tę samą ustawę i należy dążyć do zachowania spójności miedzy tymi ewidencjami. Trudno przyjąć, mając na uwadze postulat racjonalności ustawodawcy i zasadę zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji), że ustawodawca dopuszcza czynienie w takim przypadku sprzecznych ustaleń w tej samej materii w nadmienionych ewidencjach. Po drugie, tezę o wtórnym charakterze ewidencji miejscowości, ulic i adresów wobec ewidencji gruntów i budynków (w aspekcie funkcji budynków) wspiera treść § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2012 r. poz. 125; dalej: "Rozporządzenie z 2012 r."). Zgodnie z tym przepisem, numery porządkowe, o których mowa w art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a ustawy, zwane dalej "numerami porządkowymi", ustala się w procesie zakładania ewidencji, a w uzasadnionych przypadkach także w procesach jej aktualizacji, uzupełnienia lub zmiany, wykorzystując do tego celu: 1) ewidencję numeracji porządkowej nieruchomości; 2) ewidencję gruntów i budynków; 3) BDOT500; 4) BDOT10k; 5) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku takich planów - decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; 6) ortofotomapę cyfrową. W powołanym przepisie Rozporządzenia z 2012 r. wyraźnie akcentuje się pochodny charakter ewidencji miejscowości, ulic i adresów. W szczególności w przepisie tym odsyła się do ewidencji gruntów i budynków, nie wspominając równocześnie o własnych ustaleniach organu, a tym bardziej o możliwości podważania danych zawartych z ewidencji, korzystających, jako dokument urzędowy, z domniemania prawidłowości. Po trzecie, przyjęta w niniejszym wyroku wykładnia uwzględnia nie tylko postulat zachowania spójności systemu prawa, ale również względy ochrony interesu publicznego. Otóż ewidencja gruntów i budynków, obok ksiąg wieczystych, stanowi podstawowe źródło wiedzy, również dla organów administracji publicznej, o stanie prawnym i faktycznym nieruchomości. W szczególności, dane zawarte w tej ewidencji stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych (art. 20 ust. 1 p.g.k.). Dokonywanie wpisów w tej ewidencji dokonywane jest w sformalizowany sposób oraz po przedłożeniu określonych dokumentów, co dotyczy również wpisów dotyczących funkcji budynków. Dopuszczenie do czynienia przez organ prowadzący ewidencji miejscowości, ulic i adresów ustaleń sprzecznych z danymi ujawnionymi w ewidencji gruntów i budynków prowadziłoby do obejścia zasad obowiązujących przy zakładaniu i aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, a także osłabiało informacyjną i kontrolną funkcję tej ewidencji. Reasumując, Burmistrz podejmując zaskarżoną czynność nadania numeru porządkowego [...] dokonał ustaleń sprzecznych – w odniesieniu do funkcji budynku – ze stanem ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków. Tym samym naruszył art. 47a ust. 5 lit. a p.g.k. w zw. z § 5 ust. 1 Rozporządzenia z 2012 r. w zw. z art. 20 ust. 1 oraz art. 24 ust. 2b p.g.k. w zw. z § 45 i 63 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia z 2001 r. Naruszenie to uzasadniało, niezależnie od uchybień opisanych w punkcie IV.3 powyżej, stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności (na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.). IV.5. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpisy od skarg (po 200 zł). IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.