IV SA/Wa 178/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Danuta Gorzelak-Maciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2007 r. sprawy ze skargi E. B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) grudnia 2006 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzją nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; Sygnatura akt IVSA/Wa 178/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia (...) grudnia 2006r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia (...) czerwca 2006r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego - jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, budowie wjazdu do garażu oraz zmianie przeznaczenia części piwnicy na cele mieszkalne, na działce nr (...), w obrębie (...) pry ul. (...) na terenie dzielnicy (...) w W. W uzasadnieniu organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Podstawą prawną decyzji były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 59 tej ustawy w przypadku braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis art. 61 wskazuje, kiedy możliwe jest wydanie warunków zabudowy. Art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 ust. 1 tej ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość, organ uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne środowiskowe, kulturowe, kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym ( zagospodarowanie terenu) i architektonicznym ukształtowanie wzniesionych obiektów). Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy. W przedmiotowej sprawie zostało wskazane, że wysokość i forma architektoniczna nadbudowanej części budynku musi harmonizować przede wszystkim z parametrami budynków sąsiadujących - ul. (...) i (...). Charakterystyka urbanistyczna projektowanej inwestycji zawarta we wniosku inwestora pozwoliła na stwierdzenie, że zamierzenie spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa pod warunkiem jednak, że wysokość będzie określona tak, że będzie harmonizować z wysokościami sąsiednich domów w zabudowie szeregowej. Organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeprowadzona analiza określiła możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w decyzji oraz po spełnieniu wymów wynikających z przepisów prawa budowlanego na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów odwołującego się organ wskazał, że zarzut odnoszący się do braku szczegółowego usytuowania planowanej inwestycji jest przedwczesny ponieważ inwestor uzyskując decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzyskuje ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Nie oznacza to jednak, że otrzyma on pozwolenie na budowę konkretnej określonej w projekcie budowlanym inwestycji. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest też uwarunkowane uzyskaniem zgody na konkretną inwestycję właściciela sąsiedniej działki. W toku postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę rozstrzygane a dopiero kwestie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać różnego rodzaju inwestycje budowlane. Nie można mówić na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy o niezgodności inwestycji z warunkami technicznymi, gdyż sprawy powyższe, szczegółowe usytuowanie zamierzonej inwestycji rozstrzygane będą dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Organ wskazał także, że nie będzie możliwe wydanie decyzji - pozwolenia na budowę, która naruszałaby interesy osób trzecich poprzez pozbawienie ich dostępu np. do światła i słońca ( co podnosi odwołujący) do pomieszczeń ponieważ taka decyzja byłaby wadliwa, wyrażanie zaś przez właściciela sąsiedniej nieruchomości negatywnego stanowiska co do decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na ewentualną, częstokroć hipotetyczną, możliwość naruszania jego praw jest na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy przedwczesne. E. B. i J. B. złożyli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia (...) grudnia 2006r. podnosząc, że jest ona nieprecyzyjna i niedokładnie określa rodzaj planowanej inwestycji. Podtrzymując dodatkowo argumenty zawarte w odwołaniu skarżący wskazali, że decyzja określa inne parametry inwestycji niż zostało to wskazane we wniosku m.in. co do wysokości budynku, wyglądu elewacji frontowej. Skarżący zarzucili także naruszenie art. 10 kpa poprzez niezapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu na każdym etapie postępowania , w szczególności na etapie ustalania stanu faktycznego czyli sporządzania analizy; dodatkowo kwestionował rzetelność sporządzonej analizy wskazując, że zawarte w niej zapisy sugerowałyby, że budynek objęty planowaną inwestycją jest budynkiem wolnostojącym co nie prawdą, gdyż jest on budynkiem mieszkalnym w zabudowie szeregowej. W konkluzji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta W. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne. W pierwszym rzędzie wskazać należy, że zgodnie z art. 10 kpa organ administracji zobowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym etapie postępowania. W wyroku NSA z dnia 28.04.1999r. (V SA 1229/96 LEX nr 47188) Sąd ten wskazał, że zasada ta, zapisana w art. 10 kpa, jest wprowadzona jako uprawnienie strony do czynnego udziału, przejawia się np. w obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, prawa strony dostępu do akt sprawy, prawa do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawo strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. Oznacza to, że przystępując do rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy obowiązkiem organu jest ustalenie w pierwszej kolejności stron postępowania a zatem podmiotów, które posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w uczestniczeniu w takim postępowaniu. W orzecznictwie sądowo administracyjnym jak i w doktrynie utrwalił się pogląd, że stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętej obszarem inwestycji, z tym że określając zakres oddziaływania inwestycji przyjęto, że są to co najmniej nieruchomości sąsiadujące bezpośrednio z terenem, na którym ma być realizowana inwestycja (tak m.in. 995.09.25 uchwała 5 sędziów NSA VI SA 13/95 ONSA 1995/4/154; oraz Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz 2 wyd. art. 53 Nb2). Obowiązek organu ustalenia wszystkich stron postępowania wynika także z art. 61 §4 kpa, Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem w/w reguł postępowania. W szczególności podnieść należy, że teren planowanej inwestycji położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości przy ul. (...). Ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z ewidencji gruntów wynika, że właścicielem działek o nr ewidencyjnym (...) i (...) jest W., natomiast władającym S. P. Osoba ta nie została prawidłowo zawiadomiona o toczącym się postępowaniu. Należy wszak zwrócić uwagę, że kodeks postępowania administracyjnego nie zna pojęcia doręczania pism "do wiadomości". Nie można zatem przyjąć że w/w zapewniono czynny udział w postępowaniu. Co więcej, w aktach sprawy znajduje się pismo podpisane przez M. K. w imieniu ojca S. P.. Biorąc pod uwagę, że z informacji z ewidencji gruntów wynika, że S. P. był współwładającym nieruchomością ze swoją nieżyjącą obecnie żoną należy przypuszczać, że podpisana pod pismem M. K. jest jej współspadkobiercą a przez to winna być stroną tego postępowania. Organ administracji nie zawiadomił jej o toczącym się postępowaniu ani też nie poczynił szczegółowych ustaleń w zakresie kręgu podmiotów posiadających przymiot strony w tym postępowaniu. Powyższe naruszenie stanowi jedna z przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego albowiem zgodnie z treścią art. 145§1pkt. 4 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z kolei art. 145 §1 pkt. 1 b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, że sąd uchyla decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, z tym że zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie reprezentowany jest jednolity pogląd co do tego, że uchylenie decyzji w takim przypadku nie jest uzależnione od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zatem zaskarżoną decyzję jak i poprzedzająca ją decyzje organu I instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego jako wydaną z naruszeniem przepisów prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Niezależnie od wskazanego wyżej uchybienia podnieść należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) Zgodnie treścią art. 52 w zw. z art. 64ust.1 tej ustawy wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy następuje na wniosek inwestora. Dodatkowo w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że organ orzekający o warunkach zabudowy jest zawsze związany wnioskiem i nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. (tak m.in. WSA w Białymstoku wyrok z dnia 19.12.2005r. II SA/Bk 901/05 LEX nr 173675). Orzekając w niniejszej sprawie organy administracji orzekły niezgodnie z wnioskiem inwestora i w tym zakresie należy uznać za zasadny zarzut skargi. Po pierwsze należy wskazać, że we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy inwestorzy ( A. i M. J. ) wskazali, że planują przebudowę poddasza do łącznej liczby kondygnacji 2,5, o wysokości 10,5m. W piśmie z dnia 30.09.2005r. wskazali dokładne parametry techniczne inwestycji modyfikując częściowo wniosek. Z tego pisma wynika, że maksymalna wysokość budynku to 12m przy 2,5 kondygnacjach nadziemnych. Tymczasem decyzja o warunkach zabudowy określa wysokość budynku po nadbudowie na 3 kondygnacje. Rozstrzygnięcie w tej części wykracza zatem poza zakres wniosku. Tak samo należało ocenić zawarte w decyzji o warunkach zabudowy rozstrzygnięcie dotyczące budowy wjazdu do garażu. Nie może ujść uwadze, że we wniosku inwestora brak jest choćby wzmianki o planowanej budowie wjazdu do garażu. Nie zmieniają oceny Sądu co do wadliwości decyzji w tym zakresie wyjaśnienia inwestora złożone na rozprawie w dniu 15 marca 2007r. wskazujące na to że budowa garażu ma faktycznie polegać na jego przebudowie i zmianie kąta jego nachylenia. Omawiając tę część opisanej inwestycji należy także wskazać, że zgodnie z treścią znajdującego się w aktach postępowania administracyjnego postanowienia z dnia (...) listopada 2005. uzgadniającego projekt zamierzenia inwestycyjnego z zarządcą drogi, do której przylega działka objęta inwestycją organ ten wskazał, iż istniejący wjazd jest wjazdem do garażu. Ustalając zatem warunki zabudowy dla wjazdu do garażu organ winien był szczegółowo opisać tę część inwestycji co pominięto w zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji. I wreszcie - w treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że planowana inwestycja ma polegać także na budowie tarasu na gruncie. Brak jest w aktach sprawy informacji ażeby inwestor zmodyfikował wniosek w tym zakresie. Decyzje organów administracji nie zawierają rozstrzygnięcia co do tej części wniosku, przeprowadzona analiza funkcji i zagospodarowania terenu także nie obejmuje budowy tarasu. I wreszcie wskazać należy, że trafny jest zarzut skarżących co do tego, że w pewnych fragmentach zaskarżona decyzja jest wzajemnie sprzeczna. I tak organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji w uzasadnieniu podał, że " w przedmiotowej sprawie organ I instancji wyraźnie wskazał, że wysokość i forma architektoniczna nadbudowanej części budynku musi harmonizować z parametrami budynków bezpośrednio sąsiadujących ul. (...) i (...). Tymczasem decyzja organu I instancji wskazuje jedynie na konieczność nawiązania górnej krawędzi elewacji frontowej do wysokości górnej krawędzi lukarny w budynku przy ul. (...)., brak w niej natomiast jakichkolwiek wskazań co do budynku przy ul. (...). W/w okoliczności wskazują, że trafny jest zarzut skarżącego, co do nierzetelności i nieścisłości decyzji. Należało zatem uznać, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania: art. 7,77§1, 107§3, 80 kpa, jak też prawa materialnego: art. 52 w zw. z art. 64ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które miało wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji decyzje te należało wyeliminować z obrotu prawnego. Natomiast nie zasługują na uwzględnienie te zarzuty zawarte w odwołaniu poparte w skardze, które odnoszą się do kwestii zacienienia budynku inwestora na skutek zrealizowania inwestycji. Okoliczności te- jak trafnie podniósł organ administracji winny być rozpoznawane na dalszym etapie realizacji inwestycji-postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił stanowisko reprezentowane dotąd w orzecznictwie sądowo administracyjnym m.in. wyrażonych w wyroku WSA w warszawie z dnia 22.06.2005r. (IV SA/Wa 650/04 LEX nr 186655 ), w którym Sąd ten stwierdził, że organy, do których właściwości rzeczowej należy wydawanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie są właściwe do rozpoznania zarzutów w zakresie utrudnień zamieszkiwania w sąsiednim budynku z powodu ograniczenia dostępu do światła, itp., a kwestie te są brane pod uwagę w toku postępowania, którego przedmiotem będzie pozwolenie na budowę. Rozpoznając ponownie wniosek o ustalenie warunków zabudowy organ administracji w pierwszej kolejności prawidłowo ustalą krąg podmiotów, które posiadają przymiot stron w tym postępowaniu, a następnie rozpozna wniosek mając na uwadze wskazaną wyżej ocenę prawną. W razie wątpliwości, co do zakresu inwestycji konieczne będzie wezwanie inwestora do sprecyzowania (uaktualnienia) wniosku. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a, b i c oraz art. 135 i 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji.