IV SA/Wa 1802/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków I. stwierdza nieważność: § 4 pkt 7, § 4 pkt 9, § 5, § 8 pkt 1 lit. c, § 8 pkt 1 lit. d, § 8 pkt 2 lit. d, § 10 ust. 2, § 11 ust. 3, § 11 ust. 4, § 12 ust. 12, § 14 pkt 2 w zakresie sformułowania "na własny koszt", § 15 ust. 2 pkt 3, § 15 ust. 2 pkt 4, § 15 ust. 5, § 16 ust. 2, § 18 ust. 2 w zakresie sformułowania "wraz z dokumentami, o których mowa w § 11", § 18 ust. 3, § 19 pkt 1 w zakresie sformułowania "w szczególności", § 19 pkt 1 lit. c, § 19 pkt 4 zdanie 2 "Oryginał protokołu kontroli i odbioru technicznego przyłącza pozostaje u Dostawy Usług", § 19 pkt 5, § 20 ust. 1 w zakresie sformułowania "lub w inny, zwyczajowo przyjęty sposób", § 21 ust. 1 w zakresie sformułowania "lub w inny, zwyczajowo przyjęty sposób", § 23, § 24, § 26 pkt 3 Regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie [...], gmin: M., N., R., S., W. oraz miast P. i P., II. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz strony skarżącej Wojewody [...] kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda [...] pismem z dnia [...] lipca 2020 r. złożył skargę na uchwałę nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie [...], gmin: M., N., R., S., W. oraz miast P. i P. i wniósł o: 1. stwierdzenie jej nieważności w całości, 2. ewentualnie, o stwierdzenie jej nieważności w części: § 4 pkt 7), § 4 pkt 9), § 5, § 8 pkt 1 lit. c), § 8 pkt 1 lit. d), § 8 pkt 2 lit. d), § 10 ust. 2, § 11 ust. 3, § 11 ust. 4, § 12 ust. 12, § 15 ust. 2 pkt 3), § 15 ust. 2 pkt 4) § 15 ust. 5, § 16 ust. 2, § 18 ust. 2 w zakresie sformułowania "wraz z dokumentami, o których mowa w § 11)", § 18 ust. 3, § 19 pkt 1 zakresie sformułowania "w szczególności", § 19 pkt 1 lit. c), § 19 pkt 4 zd. 2 "Oryginał protokołu kontroli i odbioru technicznego przyłącza pozostaje u Dostawcy Usług", § 19 pkt 5), § 20 ust. 1 w zakresie sformułowania "lub w inny, zwyczajowo przyjęty sposób", § 21 ust. 1 w zakresie sformułowania "lub w inny zwyczajowo przyjęty sposób", § 23, § 24 § 26 pkt 3, 3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W podstawie prawnej uchwały wskazano ar. 19 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 czerwca 201 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków ( Dz. U. z 2018 r. poz. 1152 i 1629 stan obowiązujący na dzień podjęcia uchwały, aktualnie Dz. U. z 2019 r., poz. 1437 ze zm., zwana dalej jako "u.w.ś") oraz § 1 Porozumienia Międzygminnego w sprawie przejęte przez miasto [...] od gmin: M., N., R., S., W. oraz miast P. i P. zadań w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków ( Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r. poz. [...]). Uchwała została opublikowana w Dz. Urz. Woj. [...] z 2019 r. poz. [...]. Organ wskazał, iż Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, jako organ opiniujący projekt regulaminu na podstawie art. 19 ust. 2 u.w.ś. pismem z dnia 31 października 2018 r. wezwał Radę [...] do usunięcia w podanym terminie braków wymienionych w punktach od 1 do 9 pod rygorem dokonania rozstrzygnięcia w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy. Następnie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r, pozytywnie zaopiniował projekt Regulaminu. W uzasadnieniu wskazano jedynie, że w dniu 21 grudnia 2018 r. wpłynął poprawiony projekt Regulaminu z dnia 19 grudnia 2018 r. Wojewoda podkreślił, iż w jego ocenie postanowienie z [...] stycznia 2019 r. nie spełnia wymogów stawianych opinii organu regulacyjnego w rozumieniu ar. 19 ust. 2 u.w.ś., gdzie przede wszystkim brak jest oceny co do zgodności przedłożonego projektu Regulaminu z przepisami ustaw. To stanowi o naruszeniu przepisów prawa, w szczególności art. 19 ust. 2 u.w.ś. i z tego względu Miasto powinno taka opinię zakwestionować w drodze zażalenia. Wojewoda stwierdził, iż chociaż Radzie [...] nie można zarzucić braku uzyskania postanowienia z opinią w znaczeniu formalnym, to jednak w sensie materialnym uchwała została podjęta bez opinii wymaganej przepisem art. 19 ust. 2 u.w.ś. W opinii wydanej w formie postanowienia organ ten w żaden sposób nie dokonał oceny merytorycznej projektu Regulaminu. Nie ma zatem stanowiska organu regulacyjnego, jak zmieniona treść Regulaminu doprowadziła do zgodności aktu z ustawą w świetle stwierdzonych wcześniej uchybień. Wojewoda stwierdził, iż z porównania ostatecznej wersji projektu Regulaminu z wezwaniem organu regulacyjnego wynika, że nie wszystkie wymogi zostały spełnione, a dotyczy to punktu 5, 9 i 7 wezwania. Poprawiony projekt Regulaminu nie został zatem poddany szczegółowej analizie merytorycznej, opinia nie została wyczerpująco uzasadniona, a powołane w to miejsce przez organ regulacyjny okoliczności nie mają z tą oceną żadnego związku. W ocenie Wojewody, w konsekwencji braku uzyskania przez Radę [...]opinii, o jakiej mowa w art. 19 ust. 2 u.w.ś. nie była ona władna przyjąć regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Uchybienie to pozostaje na tyle istotne i odnoszące się do aktu w całości, że winno prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Organ nadzoru wskazał, iż z Porozumienia międzygminnego z dnia 27 czerwca 2005 r. wynika, iż zgodnie z jego treścią w oparciu o art. 3 ust. 2 pkt 2 u.w.ś. strony Porozumienia " wyraziły zgodę na wspólne wykonywanie zadań publicznych w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków i powierzyły [...] realizację powyższego zadania, co także oznacza, że właściwe organy [...] ( tj. odpowiednio Rada i Prezydent [...]) realizują prawa i obowiązki organów gmin określone w u.w.ś. Porozumienie nie zostało zmienione i żadna ze stron go nie wypowiedziała. Z udzielonych odpowiedzi przez gminy objęte Porozumieniem wynika, że niezależnie od Porozumienia jednostki samorządu terytorialnego podjęły własne regulaminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i/lub zbiorowego odprowadzania ścieków, w związku z występującym niekiedy przypadkiem działania na terenie gminy dwóch przedsiębiorców wodociągowo-kanalizacyjnych, tj. MPWiK w [...] oraz przedsiębiorstwa lokalnego. Wobec powyższe organ nadzoru wniósł – w razie nieuwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały w całości – o stwierdzenie nieważności uchwały w części odnoszącej się do obszaru wkraczającego poza [...], tj. gmin M., N., R., S., W. oraz miast P. i P. z uwagi na brak realizacji Porozumienia i podejmowanie przez gminy własnych aktów we wskazany zakresie. Organ nadzoru wskazał, iż w przypadku nieuwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, podnosi, że narusza ona prawo w sposób istotny w zakresie wskazanym w petitum skargi i zasadne jest stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej: - § 4 pkt 7 – zgodnie z którym " W zakresie dostarczania wody Dostawca usług ma obowiązek (...) dokonać na własny koszt napraw urządzeń wodociągowych oraz przyłączy stanowiących własność Dostawcy Usług lub będących w jego posiadaniu, za wyjątkiem uszkodzeń powstałych z winy odbiorcy usług". Przepis ten jest sprzeczny z prawem. Po pierwsze art. 5 ust. 1 u.w.ś. wprost obciąża przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązkiem zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociagowych do działania w sposób ciągły i niezawodny. Z obowiązku tego wynika powinność dokonywania wszelkich niezbędnych napraw niezależnie od tego z jakiej przyczyny powstało zakłócenie działania tych urządzeń i przyłączy, w tym z czyjego zawinienia. Stąd sprzeczne z powołanym przepisem jest wykluczenie z obowiązku przedsiębiorstwa napraw posiadanych urządzeń wodociągowych, jeśli ich uszkodzenie miałoby nastąpić z winy odbiorcy usług. Na podstawie art. 5 ust. 2 u.w.ś. zakres odpowiedzialności przedsiębiorstwa może być zmodyfikowany tj. rozszerzony w trybie umowy z odbiorcą usług. W zakwestionowanym postanowieniu uchwały obowiązek dokonywania napraw przez Dostawcę Usług ograniczono do urządzeń wodociągowych i przyłączy stanowiących jego własność lub będących w jego posiadaniu, pomimo że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.w.ś. taki obowiązek może dotyczyć również utrzymywania instalacji i urządzeń przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych odbiorcy usług z urządzeniem pomiarowym włącznie. Po drugie, regulacja odnosząca się do odpowiedzialności za szkodę ( nałożenie obowiązku ponoszenia kosztów za naprawę urządzeń uszkodzonych z winy odbiory usług) wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego udzielonego radzie gminy. Zagadnienie to należy do materii cywilnoprawnej. Akt prawa miejscowego nie może zawierać regulacji z zakresu odpowiedzialności stron stosunku prawnego, wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności, które poddane są reżimowi ustaw lub umowy; ` - § 4 pkt 9) – "zgodnie z którym " w zakresie dostarczania wody Dostawca Usług ma obowiązek (...) zawiadomić organy Państwowe Inspekcji Sanitarnej, wójta (burmistrza, prezydenta Miasta) oraz odbiorcę usług o planowanym terminie odcięcia dostaw wody co najmniej w terminie dwudziestu dni przed planowanym odcięciem". Powyższe postanowienie stanowi niedozwoloną modyfikację art. 8 ust. 3 u.w.ś. Zgodnie z tym przepisem obowiązek przedsiębiorstwa nie zawęża się jedynie do zawiadomienia o planowanym odcięciu dostaw wody, ale obejmuje też zawiadomienie tych podmiotów o miejscu i sposobie udostępnienia zastępczych punktów poboru wody. W świetle art. 8 ust. 2 u.w.ś. udostępnianie zastępczych punktów poboru wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi jest obowiązkowe w przypadku odcięcia dostaw wody z przyczyny o której mowa w art. 8 ust. 1 pk4 2 u.w.ś. Uchwałodawca powtarzając zatem art. 8 ust. 3 u.w.ś. z jednoczesną jego modyfikacją dopuścił się nieuprawnionego zawężenia ustawowego obowiązku ciążącego na przedsiębiorcy; - § 5 – postanawia " Dostawca Usług nie ponosi odpowiedzialności za przekroczenie terminu, o którym mowa w § 4 pkt 4, zaistniałe z przyczyn niezależnych od "Dostawcy Usług" W powołanym przepisie Dostawca Usług został zobowiązany do wymiany na własny koszt wodomierza głównego: (a) przed upływem okresu legalizacji, (b) w przypadku jego uszkodzenia lub wadliwego działania w terminie do sześciu dni roboczych od dnia przyjęcia zgłoszenia albo w innym, uzgodnionym z odbiorcą usług. Regulacja ta stanowi przekroczenie delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 u.w.ś. Po pierwsze, poza zakresem upoważnienia ustawowego pozostaje regulacja odnosząca się do kwestii przesądzającej o nieponoszeniu przez stronę odpowiedzialności za terminowe wykonanie obowiązków. Zagadnienie to należy do materii cywilnej. Po drugie, ustawodawca dokonał rozdziału zagadnień do uregulowania w regulaminie podejmowanym przez radę gminy ( art. 19 ust. 5 u.w.ś.) oraz w umowie zawartej pomiędzy przedsiębiorcą a odbiorcą usług ( art. 6 ust. 3 u.w.ś. ). Zakwestionowana regulacja powinna być uzgodniona wyłącznie w umowie pomiędzy przedsiębiorstwem a odbiorcą usług. Rada [...] postanowieniem regulaminowym ingeruje w zagadnienie pozostawione stronom do uregulowania w umowie, do czego- jako podmiot zewnętrzny- nie jest upoważniona, - § 8 pkt 1 lit. c) – zgodnie z którym " W zakresie dostarczania wody odbiorca usług ma obowiązek (...) wybudować studzienkę wodomierzową lub przeznaczyć odpowiednie pomieszczenie na zainstalowanie wodomierza głównego oraz utrzymywać to pomieszczenie w należytym stanie i czystości; pomieszczenie lub studzienka wodomierza powinny być zabezpieczone przed napływem wody opadowej i gruntowej, a wodomierz główny powinien być zabezpieczony przed możliwością mechanicznego uszkodzenia, jego zamarznięciem lub kradzieżą". Przytoczona regulacja została przyjęta z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 5 u.w.ś. Ustawa nakłada na osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci jedynie obowiązek zapewnienia realizacji budowy takiego pomieszczenia ( art. 15 ust. 2 u.w.ś.), a na odbiorcę usług obowiązek pokrycia kosztów nabycia, zainstalowania i utrzymania urządzenia pomiarowego ( art. 15 ust. 3 u.w.ś.). To przedsiębiorstwo jest zobowiązane do pokrycia kosztów nabycia, zainstalowania i utrzymywania wodomierza głównego ( art. 1 ust. 2 u.w.ś.). Ponadto kwestionowane postanowienie wkracza w materię uregulowaną w § 116 i § 117 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Rada [...] nie posiadała kompetencji do formułowania wypowiedzi normatywnej, skoro w tym zakresie obowiązują już uregulowania rozporządzenia. Ponadto z uwagi na fakt, iż wodomierz główny pozostaje własnością przedsiębiorstwa, to odbiorca usług lub jakakolwiek inna osoba, która wyrządzi szkodę, może ponosić z tego tytułu konsekwencje finansowe, ale wyłącznie na zasadach i w trybie przewidzianym w Kodeksie cywilnym. Zakwestionowanym postanowieniem podjęto próbę ukształtowania w uchwale przyszłej ewentualnej odpowiedzialności stron umowy za zdarzenia wynikłe podczas jej obowiązywania – bez upoważnienia ustawowego – poprzez jednostronne nałożenie obowiązków na odbiorcę usług, - § 8 pkt 1 lit. d) – zgodnie z którym " W zakresie dostarczania wody odbiorca usług ma obowiązek (...) przechowywać klucze od pomieszczeń, w których są zamontowane wodomierze główne u osoby zamieszkałej możliwie blisko tych pomieszczeń. Informacja o miejscu przechowywania kluczy powinna być wywieszona w widocznym miejscu". Powyższe uregulowanie dotyczące obowiązków odbiorcy usług wykracza poza delegację ustawową z art. 19 ust. 5 u.w.ś., który nie upoważnia uchwałodawcy do nakładania tego rodzaju obowiązków. Jako zasadę należy przyjąć, że w świetle art. 6 ust. 3 pkt 3 u.w.ś. określenie w regulaminie jakiegokolwiek obowiązku odbiorcy usług związanego z użytkowaniem instalacji wodociągowej stanowi ingerencję rady gminy w treść umowy zawieranej pomiędzy odbiorcą usług a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny – jakim jest rada gminy- nie ma podstaw prawnych aby wpływać na postanowienia umowy. W regulaminie rada gminy władna jest określić wyłącznie szczegółowo warunki i tryb zawierania umów, nie zaś ich treść. Przedmiotowe postanowienie: po pierwsze - narusza prawo własności, nakazując odbiorcy usług udostępnić klucze do swojej własności podmiotom trzeci, po drugie – w konsekwencji podmioty te uzyskują swobodny dostęp do nieruchomości i pomieszczeń odbiorcy usług bez jego wiedzy, kontroli i akceptacji, w tym także Dostawca Usług, który winien być ograniczony warunkami wynikającymi z art. 7 u.w.ś. Zakwestionowane postanowienie nie uwzględnia w takim przypadku przykładowo okazania odbiorcy usług przez osoby reprezentujące przedsiębiorstwo pisemnego upoważnienia i okazania legitymacji. Akt prawa miejscowego nie może nakładać na adresata – odbiorcę usług obowiązku, którego realizacja będzie zależeć od zachowania osoby trzeciej, - § 8 pkt 2 lit. d) – zgodnie z którym " W zakresie dostarczania wody (...) odbiorcy usług zabrania się (...) posadowienia obiektów i dokonywania nasadzeń drzew lub krzewów na trasie przyłącza wodociągowego lub sieci wodociągowej". Podobna regulacja zawarta jest w § 10 ust. 2 uchwały "Odbiorcy usług nabrania się posadowienia obiektów i dokonywania nasadzeń drzew lub krzewów na trasie przyłącza kanalizacyjnego lub sieci kanalizacyjnej". Powołane postanowienia ingerują w treść prawa własności, wbrew art.;. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie swobody w korzystaniu z nieruchomości przy braku ku temu podstaw prawnych. Ponadto ustalenia dotyczące posadowienia obiektów są przedmiotem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy. Zasadniczym aktem prawnym, który określa zasady sytuowania budynków na nieruchomościach jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. 2015.1422), wydane w oparciu o delegację zawartą w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. - § 11 ust. 3 i 4 – zgodnie z którym " Dostawca Usług udostępnia zainteresowanym podmiotom informacje o szczegółowych warunkach zawierania umów, w tym konieczności przedstawienia przez odbiorców usług dokumentów umożliwiających podpisanie Umowy , w szczególności dokumentu wykazującego tytuł prawny do nieruchomości, o ile nieruchomość ma uregulowany stan prawny" ( ust. 3) oraz "Dostawca Usług ma prawo żądać dodatkowych dokumentów i informacji niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków przyszłej Umowy ( ust. 4). Podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu dostarczania wody rada gminy nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 19 ust. u.w.ś. Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.w.ś. regulamin winien określać tryb warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Z powołanych postanowień uchwały wynika, że kompetencja do określenia warunków została delegowana na Dostawcę Usług, a więc podmiot nieuprawniony, będący stroną tych umów. W ten sposób Dostawca Usług ma niczym nieskrępowaną swobodę w narzucaniu odbiorcy usług warunków zawierania umów, pomimo że powinny one wynikać z postanowień wiążącego go regulaminu. W ramach delegacji Dostawcy Usług zostało przyznane uprawnienie do każdorazowego jednostronnego określania i żądania od odbiorców usług bliżej niesprecyzowanych dokumentów, które mają umożliwić podpisanie umowy ( § 11 ust. 3 uchwała), Ponadto dostawcy Usług zostało przyznane prawo żądania dodatkowych jeszcze dokumentów i informacji od nieokreślonego podmiotu niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków umowy ( treści) ( § 11 ust. 4 uchwały). Tymczasem art. 6 ust. 2 u.w.ś. stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Przedsiębiorstwo nie może więc uzależnić zawarcia umowy od nieprzewidzianych w art. 6 u.w.ś. ani samemu je kształtować. To Rada [...] powinna w treści uchwały oznaczyć przedsiębiorstwu wiążące wytyczne, które to przedsiębiorstwo ma obowiązek przestrzegać i do nich dostosować, zawierając umowy cywilnoprawne z odbiorcami usług. Powyższe uwagi mają znaczenie także dla oceny podstaw zakwestionowania § 18 ust. 2 uchwały we fragmencie "wraz z dokumentami, o których mowa w § 11". Z postanowienia tego wynika bowiem, że Dostawca Usług może uzależnić zawarcie umowy od przedłożenia dodatkowych, bliżej niesprecyzowanych dokumentów z § 11 uchwały,, mimo że nie można uzależniać umowy od warunków nieprzewidzianych w art. 6 u.w..ś. W konsekwencji kwestionowany jest także § 26 pkt 3 uchwały, który odnosi się do dowodów i dokumentów z § 11 uchwały. - § 12 ust.12 – postanawia " W okresie rozliczeniowym , w którym między kolejnymi odczytami wodomierz/urządzenia pomiarowego, nastąpiła zmiana taryfy, ilość pobranej wody/odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie średniodobowego zużycia wody/odprowadzonych ścieków w tym okresie. Należność za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i/lub zbiorowe odprowadzanie ścieków ustala się jako iloczyn ustalanych w taryfie cen i stawek opłat oraz odpowiadająca im ilość pobranej wody/ odprowadzanych ścieków". Postanowienie to zostało wprowadzone w wyniku uwagi organu regulacyjnego. Jednakże z § 167 ust. 3 zdanie pierwsze rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugo Śródlądowej z dna 27 lutego 2018 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków ( Dz. U. z 218r, poz. 472) wynika, że pomiar winien być dokonany w dowolnym czasie w ciągu roku. ale zawsze przy zmianie cen. Tymczasem z zakwestionowanego postanowienia wynika - wbrew przepisowi - że w przypadku zmiany taryfy odczyt pobranej wody/odprowadzanych ścieków nastąpi tylko raz za cały okres rozliczeniowy, stąd ceny ze zmienionych taryf zostaną naliczone w stosunku do ilości nie rzeczywistej lecz oszacowanej na podstawie "średniodobowego zużycia wody/odprowadzanych ścieków" pomiędzy odczytami, proporcjonalnie do liczby dni obowiązywania poprzedniej i nowej taryfy. Nie jest to realizacja intencji ustawodawcy, który nałożył obowiązek rozliczenia zawsze przy zmianie taryfy przy wykorzystaniu wodomierzy i urządzeń pomiarowych. Rozwiązanie zastosowane przez Radę [...] zakłada brak dodatkowego pomiaru przy zmianie taryfy, - § 15 ust. 2 pkt 3) i pkt 4) – zgodnie z którymi " Wniosek ( o wydanie warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych – przyp. autora) powinien zawierać (...) 3) oryginał lub kopie aktualnej mapy zasadniczej w skali 1: 500 lub 1:1000 z zaznaczoną lokalizacją obiektu budowlanego, do którego ma być doprowadzona woda lub z którego mają być odprowadzone ścieki; 4) Projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na kopii aktualnej mapy, obejmujący: określenie granic działki lub terenu (...) w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich – dla nowoprojektowanych obiektów". Ponadto w § 15 ust. 5 uchwały postanowiono, że "Wydanie warunków, o których mowa w ust. 1 ( warunków technicznych- przyp. autora) ,może być uwarunkowane przez Dostawcę Usług przedłożeniem niezbędnych dodatkowych dokumentów". Powyższe regulacje nie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 5 u.w.ś., w ramach którego gmina powinna określić w regulaminie m.in. warunki przyłącza do sieci ( art. 19 ust. 2 pkt 4 u.w.ś.) oraz techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych ( art. 19 ust. 2 pkt 5 u.w.ś.). Żaden przepis, w tym art. 19 ust. 5 pkt u.w.ś. nie upoważnia rady gminy do określenia warunków innych niż wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza. Sprzeczne z przepisami Prawa budowlanego jest nakładanie bezwarunkowego obowiązku przekładania Dostawy Usług dokumentów wskazanych w § 15 ust. 2 pkt 3 i 4 uchwały, niezależnie od procedur wdrożonej przez odbiorcę usług. W orzecznictwie stwierdza się, że " Przekroczeniem delegacji ustawowej jest zobowiązanie wnioskodawcy do dołączenia do wniosku mapy sytuacyjnej, określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu". " W ogóle brak jest podstaw prawnych do żądania przedłożenia przez ubiegającego się o przyłączenie jego nieruchomości do sieci innych dokumentów, niż wymagane przez prawo budowlane". Z podobnych względów nie jest zgodne z prawem i jednocześnie jest przekroczeniem podstaw upoważnienia ustawowego przyznanie Dostawcy Usług, uprawnienia do uzależnienia wydania warunków technicznych od przedłożenia mu dokumentów bliżej nieokreślonych w uchwale ( § 15 ust. 5 uchwały). Zaznaczyć należy, że od złożenia "kompletnego wniosku" liczony jest termin na wydanie warunków technicznych ( § 15 ust. 1 uchwały). - 16 ust. 2 uchwały - zgodnie z którym do dokumentacji technicznej należy dołączyć: 1) protokół z narady koordynacyjnej organizowanej przez starostę, jeżeli jest wymagana lub przeprowadzana na wniosek; 2) mapę do celów projektowych z naniesioną trasą przyłączy, w przypadku projektowania przyłączy i nieprzeprowadzenia narady koordynacyjnej na wniosek; 3) dokument potwierdzający prawo Inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Powyższe regulacje nie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 5 u.w.ś. i są sprzeczne z prawem z tych samych względów jak podniesione wyżej. Prawo budowlane w sposób wyczerpując określa dokumenty niezbędne do przygotowania i przedłożenia w związku z budową przyłącza w zależności od procedury wymaganej przez odbiorcę usług/inwestora. Przekroczeniem delegacji ustawowej jest zobowiązanie wnioskodawcy do przedłożenia Dostawcy Usług dalszej dokumentacji wskazanej w zakwestionowanym postanowieniu uchwały wraz z dokumentacją techniczną. Wydaje się, że uchwałą przyznaje się Dostawcy Usług – ponowne- szczególną, uprzywilejowaną pozycję o charakterze quasi organu architektoniczno-budowlanego. - § 18 ust. 3 uchwały – zgodnie z którym " Inwestor obowiązany jest umożliwić przedstawicielowi Dostawcy Usług pełnienie kontroli technicznej podczas realizacji budowy przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego. Koszty pełnienia kontroli technicznej ponosi Dostawca Usług". Powyższa regulacja nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 5 u.w.ś., w szczególności pkt 6 przepisu. Po pierwsze- jak wskazuje tytuł Rozdziału 7 uchwały, a także treść art. 19 ust. 5 pkt 6 u.w.ś. w regulaminie Rada [...] winna określić jedynie sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza. Tymczasem kwestionowane postanowienie odnosi się do etapu wcześniejszego, związanego z prowadzeniem prac budowlanych. Z tożsamych względów podobne regulacje zostały przez sądy administracyjne uznane za niezgodne z prawem. Pod drugie - ponownie przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu przyznano szczególną, uprzywilejowaną pozycję o charakterze quasi organu architektoniczno-budowlanego, gdy brak jest ku temu podstaw. Obowiązki budowlane inwestora w trakcie realizacji przyłącza wynikają wyłącznie z ustawy Prawo budowalne lub samej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. - § 19 pkt 1) uchwały – zgodnie z którym zadania osoby pełniącej kontrolę techniczną w ramach odbioru technicznego wykonanego przyłącza zostały poprzedzone sformułowaniem " w szczególności". Oznacza to, że zawarty w tej części przepisu uchwały katalog czynności ma formułę otwartą, bez określenia nawet ram kontroli. Zakres działań osoby dokonującej kontroli technicznej może być każdorazowo określany przez Dostawcę Usług. Tymczasem rada gminy winna określić jego obligatoryjne elementy w sposób jasny, kompletny i całościowy. Zakwestionowana regulacja poprzez sformułowanie "w szczególności" czyni ją niepełną, niedookreśloną, pozostawiającą swobodę interpretacyjną, a przed wszystkim delegującą kompetencję do każdorazowego określenia zakresy kontroli technicznej z Rady [...], jako organu uprawnionego, na inny organ. - § 19 pkt 4 zd. 2 uchwały – zgodnie z którym " Oryginał protokołu kontroli i odbioru technicznego przyłącza pozostaje u Dostawcy Usług". Według art. 19 ust. u.w.ś. regulamin winien określać sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza. Poza zakres takich regulacji wykracza postanowienie odnoszące się czy też zawężające krąg podmiotów, u których ma pozostawać oryginał dokumentacji. Ponadto zgodnie z wcześniejszymi postanowieniami tego paragrafu uchwały protokół kontroli i odbioru technicznego podpisywany jest przez Dostawcę Usług wspólnie z Inwestorem. Z tej przyczyny nie ma uzasadnienia dla pominięcia inwestora przy określaniu dysponentów oryginału. Jest to podmiot w równym stopniu zainteresowany uzyskaniem oryginału protokołu kontroli i odbioru technicznego ( w drugim egzemplarzu), jako strona tego dokumentu i poświadczenia wykonania przez niego zgłoszonych prac ( na zasadzie art. 462 k.c.). - § 19 pkt 5 ) uchwały - zgodnie z którym "Inwestor przekazuje Dostawcy Usług oryginał i kopię powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej przyłącza i wcinki w terminie trzech miesięcy od daty podpisania protokołu kontroli i odbioru technicznego przyłącza". Postanowienie to wykracza poza delegację ustawową z art. 19 ust. 5 u.w.ś. budowa przyłącza jest procesem budowlanym, stąd źródłem obowiązków stawianych inwestorowi mogą być wyłącznie przepisy ustawy Prawo Budowlane lub samej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zagadnienie sporządzania powykonawczej inwentaryzacji uregulowane jest w art. 43 u.p.b. oraz w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Są to przepisy wystarczające do określenia w tym zakresie obowiązków inwestora. Jak podkreśla się w orzecznictwie nie ma podstaw do dodatkowego regulowania w akcie prawa miejscowego obowiązków ustawowych. Ponadto w orzecznictwie wielokrotnie wyrażano pogląd, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych ustawą. Zgodnie z kwestionowanym postanowieniem uchwały przekazaniu ma podlegać oryginał, jak i kopia dokumentacji. Wątpliwe jest zatem uzasadnienie pozyskania przez Dostawcę Usług zważywszy na cele, jakim mają służyć oraz przeciwdziałanie gromadzeniu przez przedsiębiorstw nadmiaru informacji. Wydaje się, że uchwałą przyznaje się Dostawcy Usług – ponownie – szczególną, uprzywilejowaną pozycję o charakterze quasi organu architektoniczno-budowlanego. - w konsekwencji należy także zakwestionować § 19 pkt 1 lit. c) uchwały wskazujący, że w trakcie odbioru technicznego wykonanego przyłącza osoba pełniąca kontrolę techniczną " dokonuje sprawdzenia dokumentacji powykonawczej budowy przyłącza" – z powołaniem się na tę samą argumentację jak podniesiona powyżej. Nie ma podstaw prawnych do żądania przedłożenia przez ubiegającego się o przyłączenie jego nieruchomości do sieci innych dokumentów, niż wymagane przez prawo budowane, o czy wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne. Zaznaczyć należy, że oba te zakwestionowane postanowienia uchwały są ze sobą sprzeczne w zakresie terminu, w jakim należałoby przedstawić dokumentację powykonawczą tj. § 19 pkt 1 lit. c) uchwały wskazuje, że powinno się ją przedłożyć do odbioru technicznego, podczas gdy § 19 pkt 5 uchwały określa termin późniejszy – trzy miesiące od daty podpisania protokołu kontroli i odbioru technicznego. - § 20 ust. 1 uchwały – zgodnie z którym " Dostawca Usług jest zobowiązany powiadomić odbiorcę usług, bezpośrednio lub w inny, zwyczajowo przyjęty sposób, a w przypadku przerw wskazanych w pkt 2) i 3) niniejszego ustępu . za pośrednictwem pisemnych ogłoszeń publikowanych w miejscach widocznych o dostępnych dla potencjalnych zainteresowanych odbiorców usług oraz na stronie internetowej Dostawcy Usług, o mającej nastąpić przerwie w dostawie wody i jej okresie, spowodowanej wykonywaniem planowanych prac konserwacyjnych, remontowych lub modernizacyjnych (...)". Analogiczne postanowienie zawarte jest w § 21 ust. 1 uchwały, z tym że odnosi się do informowania o mającej nastąpić przerwie w odbiorze ścieków. Zastrzeżenie organu nadzoru odnosi się do sformułowania " lub w inny, zwyczajowo przyjęty sposób". Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 7 u.w.ś. regulamin określa obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, w tym sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Każdy akt prawa miejscowego winien nakładać obowiązki w sposób konkretny, jednoznaczny, aby ocena ich wykonania nie budziła wątpliwości u adresatów. Rada gminy w regulaminie powinna sprecyzować co należy rozumieć przez zwrot "inny zwyczajowo przyjęty sposób" informowania, powinna go dookreślić uwzględniając warunki panujące lokalnie. W przeciwnym razie to na przedsiębiorstwo, wykonujące ów obowiązek informacyjny, jest scedowane prawo i jednocześnie obowiązek każdorazowego ustalania zwyczajów panujących w tym zakresie na danym terenie. Tymczasem Dostawca Usług już na podstawie uchwały powinien jednoznacznie ustalić oczekiwany prawidłowy sposób wykonywania obowiązku informacyjnego. - § 23 ust. 1 uchwały – zgodnie z którym " odbiorca usług może domagać się obniżenia należności w razie dostarczenia wody o pogorszonej lub złej jakości lub o ciśnieniu uniemożliwiającym normalne korzystanie z wody. Wielkość upustu powinna uwzględniać przyczynę pogorszenia jakości wody oraz czas jej trwania – w oparciu o wyniki badań laboratoryjnych. W przypadku odmowy uwzględnienia złożonej reklamacji odbiorca usług jest uprawniony do dochodzenia odszkodowania na zasadach ogólnych, wynikających z przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny". Zgodnie zaś z ust. 2 tego paragrafu " W przypadku, gdy odprowadzane na podstawie Umowy ścieki nie odpowiadają warunkom określonym na podstawie przepisów prawa odbiorca usług odpowiada za niedotrzymanie tych warunków, na zasadach określonych w Umowie z Dostawcą Usług". Powyższe postanowienia wykraczają poza delegacje ustawową z art. 19 ust. 5 pkt 7 u.w.ś. Po pierwsze – przywołane postanowienia odnoszą się do zasad odpowiedzialności, podczas gdy wskazany przepis a za nim tytuł Rozdziału wskazuje, że winno regulować się jedynie sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów wody i wprowadzonych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Po drugie - postanowienia odnoszą się do kwestii odpowiedzialności cywilnej, czyli do zagadnienia co do zasady pozostającego poza zakresem aktu prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego nie może zawierać postanowień z zakresu odpowiedzialności stron stosunku prawnego, wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności, które poddane są reżimowi ustawy - kodeksowi cywilnemu. Po trzecie – zakwestionowane postanowienie z ust. 1 wręcz jednostronnie ogranicza prawa odbiorcy usług wynikające z przepisów powszechnie obowiązujących. Po czwarte – postanowienie w sposób nieprecyzyjny i nieweryfikacyjny określa sposób obliczania upustu, w tym jak ma być uwzględniona przyczyna pogorszenia jakości wody oraz czas jej trwania,. podczas gdy akt prawa miejscowego winien być sformułowany w sposób czytelny, jednoznaczny i precyzyjny. Niezależnie od powyższych uwag, uzasadniających istotną wadliwość kwestionowanego postanowienia: po pierwsze – ograniczenie zużycia wody odnosi się do odbiorców usług, co oznacza, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma możliwość stanowienia nakazów lub zakazów wobec obywateli, nie mając przymiot organu władzy ( sfera imperium) oraz żadnych podstaw prawnych rangi ustawowej; po drugie- realizacja prawa przez Dostawcę Usług może nastąpić bez żadnych obostrzeń i ograniczeń. Wskazany bowiem przypadek zanieczyszczenia wody w ujęciu jest jedynie przykładowy, zaś ograniczenie zużycia wody może być wprowadzone w każdy przypadku wprowadzenia klęski żywiołowej. niezależnie od charakteru jej źródła czy przebiegu, po trzecie – stan klęski żywiołowej oraz jej skutki w tym określenie organów uprawnionych do wprowadzenia ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela, wydania wiążących poleceń czy prowadzenia czasowego ograniczenia w korzystaniu z wód uregulowane jest ustawowo, w szczególności w ustawie z dnia 18 kwietnia 2992 r, o stanie klęski żywiołowej i w ustawie Prawo wodne, po czwarte - ustawodawca na zasadzie wyjątku dopuścił możliwość ograniczenia dostaw wody w przypadku jej niedoboru, przy czym wskazanie warunków wprowadzenia tego ograniczenia powinni nastąpić w zezwoleniu w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków udzielanym przez wójta ( burmistrza, prezydenta miasta), zgodnie z art. 18 pkt 6 u.w.ś. Nie zostało więc to pozostawione do swobodnej decyzji przedsiębiorstwa. W konkluzji organ nadzoru stwierdził, iż w jego ocenie w kwestionowanej uchwale doszło do istotnych naruszeń prawa. W odpowiedzi na skargę Miasto [...] wniosło o jej oddalenie, uznając ją za całkowicie niezasadną, przedstawiając w uzasadnieniu swoje stanowisko w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Stosownie do art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej jako u.s.g.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą takiego stwierdzenia jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa takiego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). W ustawie nie zdefiniowano tych form naruszeń prawa. Wedle zaś ugruntowanego w tym zakresie stanowiska doktryna i orzecznictwa, do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał ( np. wyrok NSA: z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996/3/90, wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Akty prawa miejscowego, do których należy m. in. uchwala w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w rozumieniu art. 98 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które go ustanowiły. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Wedle zasady legalizmu zawartej w art. 7 Konstytucji RP w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organ publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wkraczające poza ram tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rządu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę ( pow. wyrok WSA w Olsztynie z 3 kwietnia 2019 r., II SA/OL 161/19, CBOSA). Wedle treści art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (ust. 3), który jest aktem prawa miejscowego (ust. 4). Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.w.ś. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Podkreśla się wymaga, iż zawarty w treści przepisu ust. 5 art. 19 u.w.ś. zwrot "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Oznacza to, że regulacja ustawowa nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego przedmiotowego zakresu wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 u.w.ś., a pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem prowadzi do niewyczerpania zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Wynika zatem z tego, że ustawodawca wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, a pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (por. wyroki WSA: w Opolu z 4 października 2007 r., II SA/Op 344/07; we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06; w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., II SA/Bd 1256/17). Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 u.w.ś., bowiem przepis ten stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi (aktu prawa miejscowego), ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy, zatem wszelkie odstępstwa (naruszenie delegacji ustawowej poprzez jej przekroczenie, czy też przez jej niewypełnienie w całości) od katalogu sformułowanego w tym przepisie, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Mając powyższe na uwadze Sąd dokonując kontroli zaskarżonej uchwały, podzielił stanowisko Wojewody [...], że ustalenia § 4 pkt 7), § 4 pkt 9), § 5, § 8 pkt 1 lit. c), § 8 pkt 1 lit. d), § 8 pkt 2 lit. d), § 10 ust. 2, § 11 ust. 3, § 11 ust. 4, § 12 ust. 12, § 15 ust. 2 pkt 3), § 15 ust. 2 pkt 4) § 15 ust. 5, § 16 ust. 2, § 18 ust. 2 w zakresie sformułowania "wraz z dokumentami, o których mowa w § 11)", § 18 ust. 3, § 19 pkt 1 zakresie sformułowania "w szczególności", § 19 pkt 1 lit. c), § 19 pkt 4 zd. 2 "Oryginał protokołu kontroli i odbioru technicznego przyłącza pozostaje u Dostawcy Usług", § 19 pkt 5), § 20 ust. 1 w zakresie sformułowania "lub w inny, zwyczajowo przyjęty sposób", § 21 ust. 1 w zakresie sformułowania "lub w inny zwyczajowo przyjęty sposób", § 23, § 24 § 26 pkt 3 załącznika do uchwały nr [...]Rady [...]z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie [...], gmin: M., N., R., S., W. oraz miast P. i P. , naruszają prawo w sposób istotny uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności. W tym zakresie Sąd w całości przyjmuje argumentację organu nadzoru przedstawioną w uzasadnieniu skargi i przyjmuje ją za własną. Ponadto uregulowanie zawarte w § 14 pkt 2 Regulaminu stanowiące " Inwestor uzgodni z Dostawcą Usług dokumentację techniczną przyłącza, wykonaną na własny koszt, na podstawie uzyskanych uprzednio warunków technicznych" , stanowi istotne naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 4 u.w.ś, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu ( art. 134 p.p.s.a.) poza granicami skargi , bowiem eliminuje z tego przepisu słowa "wykonaną na własny koszt". Zagadnienie wykonania dokumentacji technicznej przez inwestora regulują przepisy ustawy – Prawo budowlane, zaś z powołanego art. 19 ust. 5 pkt 4 nie wynika dla rady gminy kompetencja do nakładania na odbiorcę usług obowiązku wykonania dokumentacji technicznej przyłącza na własny koszt. Wprowadzenie w regulaminie tego rodzaju warunku nie znajduje podstaw prawnych, bowiem zgodnie z art. 15 ust. 2 u.w.ś. realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Z przepisu tego wynika, że odpowiedzialność za budowę przyłącza do sieci ponosi wyłączenie osoba ubiegająca się o to przyłączenie, natomiast zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 4 u.w.ś. regulamin powinien określić warunki przyłączania do sieci. Podkreślenia wymaga, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika wyraźnie, że obywatel obowiązany jest do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych li tylko ustawą. Jak stanowi art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzecza z prawem jest nieważna, w związku z tym zawarty w skardze wniosek Wojewody [...], działającego jako organ nadzoru, o stwierdzenie nieważności załącznika do uchwały uchwałę nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie [...], gmin: M., N., R., S., W. oraz miast P. i P. w części: § 4 pkt 7), § 4 pkt 9), § 5, § 8 pkt 1 lit. c), § 8 pkt 1 lit. d), § 8 pkt 2 lit. d), § 10 ust. 2, § 11 ust. 3, § 11 ust. 4, § 12 ust. 12, § 15 ust. 2 pkt 3), § 15 ust. 2 pkt 4) § 15 ust. 5, § 16 ust. 2, § 18 ust. 2 w zakresie sformułowania "wraz z dokumentami, o których mowa w § 11)", § 18 ust. 3, § 19 pkt 1 zakresie sformułowania "w szczególności", § 19 pkt 1 lit. c), § 19 pkt 4 zd. 2 "Oryginał protokołu kontroli i odbioru technicznego przyłącza pozostaje u Dostawcy Usług", § 19 pkt 5), § 20 ust. 1 w zakresie sformułowania "lub w inny, zwyczajowo przyjęty sposób", § 21 ust. 1 w zakresie sformułowania "lub w inny zwyczajowo przyjęty sposób", § 23, § 24 § 26 pkt 3, należało uznać za zasadne. Natomiast Sąd nie jest trafne stanowisko Wojewody [...], że zaskarżona uchwała w całości dotknięta jest wadą nieważności z tego powodu, że postanowienie z dnia [...] stycznia 2019 r. wydane przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie nie zawiera oceny co do zgodności przedłożonego projektu Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Jak stanowi art. 19 ust. 2 organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu w zakresie zgodności z przepisami ustawy. Z akt sprawy wynika, że powołanym wyżej postanowieniem organ regulacyjny uzgodnił pozytywnie przedłożony mu projekt regulaminu uwzględniający jego wcześniejsze uwagi. Jak słusznie stwierdzono w odpowiedzi na skargę organ regulacyjny organ regulacyjny mógł odstąpić od uzasadnienia postanowienia w sytuacji uznania, że jego wcześniejsze uwagi zostały w całości uwzględnione, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Nietrafne jest również stanowisko organu co do podstawy stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obszaru obejmującego gminy: M. N., R., S., W. oraz miast P. i P., skoro § 4 Porozumienia Międzygminnego reguluje tryb i zasady wystąpienia strony. Zatem do czasu podjęcia uchwały o wystąpieniu przez daną gminę czy miasto z Porozumienia Międzygminnego, podjęta przez Radę [...] uchwała w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków będzie wiązała wszystkie strony objęte tym Porozumieniem. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części jak w punkcie 1 wyroku. uwzględniając zarzuty skargi i częściowo działając z urzędu w ramach art. 134 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.ps.a.