IV SA/Wa 1805/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium" lub "SKO") z [...] maja 2017 r., nr [...] (dalej: "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym Kolegium, po rozpoznaniu zażalenia J. M. (dalej: "skarżący"), utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy P. (dalej: "Wójt") z [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia żądanej treści. II. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. II.1. J. M. w dniu 20 stycznia 2017 r. wystąpił do Wójta o wydanie zaświadczenia następującej treści: "Urząd Gminy P. potwierdza, że posiada wiedzę do jakich gruntów wsi P. J. M. posiada prawa własności(nieruchomości, numery ewidencyjne, powierzchnia). Informacji tej nie udostępni zgodnie z wnioskiem z dnia 13 grudnia 2016 roku, z uwagi na fakt, iż Urząd Gminy P. posługuje się Rejestrem Podatkowym, który to rejestr nie jest zgodny z prawem własności". II.2. Pismem z dnia 6 lutego 2017 r. organ I instancji wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, tj. wskazania interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia żądanej treści. W odpowiedzi skarżący nadesłał postanowienie Sądu Rejonowego [...] I Wydział Cywilny z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt I Ns 125/06 o nabyciu spadku po M. M. oraz powołał się na art. 21, art. 64 i art. 2 Konstytucji RP. Wójt Gminy P. w dniu 20 lutego 2017 r. wydał postanowienie Nr [...], mocą którego odmówił wydania zaświadczenia określonej treści W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż J. M. nie potwierdził swego interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia określonej treści. Wskazane postanowienie Wójta zostało zaskarżone do Kolegium, który to organ w dniu [...] marca 2017 r. wydał postanowienie Nr [...], mocą którego uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy uznał bowiem, że po stronie skarżącego istnieje interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia żądanej treści. II.3. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt w dniu [...] kwietnia 2017 r. wydał postanowienie Nr [...], mocą którego odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez J. M. treści. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] ustalającej wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2016 szczegółowo opisano nieruchomości, których właścicielem jest J. M. (numery ewidencyjne, powierzchnie). Dlatego też nie było konieczności powtarzania tych zapisów w upomnieniu z dnia 6 grudnia 2016 r. nr [...]. Organ po przeanalizowaniu całej posiadanej przez siebie dokumentacji, tj. prowadzonych przez siebie rejestrów, ewidencji i innych dostępnych danych uznał, że nie mogą one być podstawą do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Żądana treść zaświadczenia nie potwierdza istnienia określonego stanu faktycznego czy też prawnego. II.4. Na powyższe postanowienie J. M. złożył zażalenie, w którym podniósł, iż uzyskanie zaświadczenia określonej treści jest zasadne, gdyż organ I instancji nie chce udostępnić danych o nieruchomościach, których właścicielem jest skarżący. Tym samym została naruszona określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej i tzw. słusznego interesu obywatela. Ponadto zdaniem skarżącego Wójt powinien być wyłączone ze sprawy, zaś sprawa powinna być przekazana do rozpatrzenia innemu organowi. II.5. Wydając zaskarżone postanowienie Kolegium uznało, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Wydanie zaświadczenia stanowi jeden z rodzajów działania organów administracji publicznej; jest to czynność materialno - techniczna polegająca na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Jak to określił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 91/14 (LEX Nr 1531853, " Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga bowiem żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych danych." Problematykę wydawania zaświadczeń regulują przepisy art. 217 - art. 220 k.p.a. Jak to określił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 147/14 (LEX Nr 1467761), "Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu". Tak więc poprzez wydanie zaświadczenia konkretny organ administracji publicznej jedynie potwierdza to, co jest mu wiadome, tj. poświadcza urzędowo znane mu na postawie prowadzonych przez siebie ewidencji i rejestrów i innych będących w jego posiadaniu dokumentów określone fakty lub stany prawne. Nie rozstrzyga natomiast jakiejkolwiek sprawy administracyjnej. Zaświadczenie sprowadza się zatem do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych. Jak to określił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 maja 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wa 14/10; LEX Nr 675536). "Przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski, nie obejmuje on bowiem kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. W tym świetle wydawanie zaświadczeń ma charakter pochodny. Organ musi zatem skonfrontować treść żądania skarżącej z pozostającą w jego dyspozycji dokumentacją i ustalić, czy dokumentacja ta pozwala na pozytywne załatwienie żądania skarżącej". Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a. (tzw. postępowanie jurysdykcyjne, orzecznicze), a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. Przepisy działu VII k.p.a. "Wydawanie zaświadczeń" stanowią rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów działu II (rozdziału 4) k.p.a. Kolegium podkreśliło, że stosownie do unormowania wynikającego z przepisu art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] w sprawie ustalenia skarżącemu łącznego zobowiązania pieniężnego na 2016 rok (a także z poprzednich spraw J. M. o wydanie zaświadczeń określonej treści rozpatrywanych w trybie zażaleniowym przez tut. Kolegium) jednoznacznie wynika, że Wójt Gminy P. dysponuje wiedzą jakich nieruchomości (o jakich numerach i powierzchniach) właścicielem jest J. M. oraz że dysponuje tą wiedzą na podstawie prowadzonego przez siebie rejestru podatkowego. W tym zakresie zatem organ I instancji mógłby wydać skarżącemu zaświadczenie o żądanej treści ("Urząd Gminy P. potwierdza, że posiada wiedzę do jakich gruntów we wsi P. J.M. posiada prawa własności (nieruchomości, numery ewidencyjne, powierzchnie.) " Jednakże w drugim zdaniu żądanej treści zaświadczenia (a żądaną treść zaświadczenia zdaniem Kolegium należy traktować jako całość) wnioskodawca żąda potwierdzenia w drodze zaświadczenia, co następuje: ,,Informacji tej nie udostępni zgodnie z wnioskiem z dnia 13 grudnia 2016 roku, z uwagi na fakt, iż Urząd Gminy P. posługuje się Rejestrem Podatkowym, który to rejestr nie jest zgodny z prawem własności". Tej części żądania istotnie organ I instancji nie mógł potwierdzić w formie zaświadczenia, jako że zaświadczenie zawierałoby wówczas ocenę pewnych faktów, do czego organ nie był uprawniony w trybie postępowania o wydanie zaświadczenia. Dodać w tym miejscu należy, iż organ owe dane już udostępnił, zawiera je bowiem decyzja w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego. W stosunku do wniosku skarżącego o wyłączenie Wójta Gminy P. od załatwienia niniejszej sprawy (sprawy wydania zaświadczenia) i wyznaczenie innego organu do przeprowadzenia tego postępowania Kolegium wyjaśniło, iż instytucja wyłączenia organu (co następuje z mocy prawa w sytuacjach ściśle określonych w art. 25 § 1 k.p.a.) ma na celu zachowanie obiektywizmu i wyeliminowanie ewentualnej stronniczości tego organu przy rozstrzyganiu sprawy administracyjnej, a więc w sprawach indywidualnych rozstrzyganych przez organy administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnych. W niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z postępowaniem administracyjnym i sprawą administracyjną, ale z inną formą działania administracji (wydawanie zaświadczeń). Trudno ponadto wyobrazić sobie, aby do prowadzenia sprawy z zakresu wydawania zaświadczeń (które mogą być wydane wyłącznie na podstawie ewidencji, rejestrów i innych danych znajdujących się w posiadaniu konkretnego organu administracji, tu: Wójta Gminy P.), można było wyznaczyć inny organ, który owymi danymi nie dysponuje. III.1. W skardze na postanowienie z [...] maja 2017 r. J. M. zarzucił, że organ I instancji pominął notatkę służbową z dnia 19 grudnia 2008 roku, potwierdzającą fakt, iż skarżący zwracał się do Wójta Gminy P. o rozpoznanie i wyjaśnienie błędów w jego sprawie (po przejęciu praw do gruntu w wyniku spadkobrania). Organ I instancji dwukrotnie potwierdził wiedzę o wprowadzanych zmianach w obrębie nieruchomości skarżącego w postanowieniach z [...] stycznia 2008 r. oraz [...] maja 2008 r. Wskazać należy, iż Wójt nie może jednocześnie występować jako przedstawiciel strony i organ rozpoznający sprawę. Organ II instancji błędnie odniósł się do wniosku o wyłączenie Wójta Gminy P. Sprawa powinna być wyjaśniona i załatwiona przez organ w wyższego stopnia nad wójtem (w tym wypadku przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze), przy czym organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Organ II instancji pominął fakt, iż Wójt posiada dokumenty potwierdzające określone fakty lub stany prawne. III.2. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2.1. Spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia, czy Wójt Gminy P. był uprawniony do wydania skarżącemu zaświadczenie o następującej treści: "Urząd Gminy P. potwierdza, że posiada wiedzę do jakich gruntów wsi P.J. M. posiada prawa własności(nieruchomości, numery ewidencyjne, powierzchnia). Informacji tej nie udostępni zgodnie z wnioskiem z dnia 13 grudnia 2016 roku, z uwagi na fakt, iż Urząd Gminy P. posługuje się Rejestrem Podatkowym, który to rejestr nie jest zgodny z prawem własności". W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy trafnie przyjęły, że wydanie rzeczonego zaświadczenia nie było możliwe w świetle przepisów Działu VII k.p.a. Podobnie, brak podstaw do przyjęcia, że Wójt był wyłączony od załatwienia sprawy wydania przedmiotowego zaświadczenia. IV.2.2. Zgodnie z 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl zaś art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W myśl zaś art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Należy dodać, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). W świetle powyższych regulacji należy przyjąć, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ w zaświadczeniu stwierdza jedynie, co mu jest wiadome, natomiast nie rozstrzyga żadnej sprawy. W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające ogranicza się do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Do postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie znajdują zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., I OSK 2554/16, CBOSA). Innymi słowy, zaświadczenie nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków prawnych, nie ma więc charakteru prawotwórczego, ani interpretacyjnego, nie rozstrzyga sprawy administracyjnej i nie tworzy nowej sytuacji prawnej (por. np. K. Zalasińska, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Legalis 2017, wyd. 23, Nb 4 do art. 217). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Wójt nie był uprawniony do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Skarżący składając podanie o wydanie przedmiotowego zaświadczenia w istocie domagał się nie potwierdzenia tego, co wynika z rejestrów będących w posiadaniu Wójta, ale rozstrzygnięcia przez Wójta kwestii dotyczących rzekomych niezgodności tych rejestrów z prawem własności nieruchomości należących do skarżącego. Tego rodzaju żądanie w sposób oczywisty przekracza, opisane wyżej, ramy postępowania o wydanie zaświadczenia. Powołane w skardze dokumenty, tj. notatka służbowa (k. 11) oraz dwa postanowienia Wójta z 2008 r. (k. 12-13) nie mogły doprowadzić do wydania odmiennego rozstrzygnięcia. Z notatki wynika w szczególności, że skarżący został pouczony, iż kwestie ewentualnych niezgodności stanu ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków z rzeczywistym stanie prawnym wanien wyjaśnić w Starostwie Powiatowym w P. Z kolei w postanowieniach z 2008 r. Wójt wyjaśnił skarżącemu istotę postępowania o wydanie zaświadczenia, w tym niemożność rozstrzygania w tym postępowaniu kwestii spornych dotyczących własności. IV.2.3. Bezzasadne są również zarzuty dotyczące orzekania w sprawie przez organ podlegający wyłączeniu. Przede wszystkim, trafnie przyjęło Kolegium, że do postępowania o wydanie zaświadczenia nie znajduje w ogóle zastosowania instytucja wyłączenia organu (art. 25 k.p.a.). Po pierwsze, organ nie rozstrzyga tu sprawy administracyjnej (w znaczeniu materialnym), a jedynie potwierdza to, co wynika z posiadanych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Po drugie, w omawianym przypadku bezprzedmiotowe wydaje się wskazywanie do rozpoznania sprawy innego organu, skoro chodzi o dane będące w posiadaniu organu, który miałby być wyłączony, a nie dane, będące w posiadaniu organu wyznaczonego przez organ wyższego stopnia. Nawet jednak gdyby przyjąć, że instytucja wyłączenia organu, przewidziana w art. 25 k.p.a., znajduje zastosowanie do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń, to z akt sprawy nie wynika, aby wobec Wójta Gminy P. ujawniły się okoliczności, o których mowa w powołanym przepisie. W szczególności brak danych wskazujących na to, aby sprawa wydania przedmiotowego zaświadczenia dotyczyła interesów majątkowych osoby piastującej funkcję Wójta lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Uzupełniająco dodać należy, że do piastuna organu nie znajdują zastosowania przepisy dotyczące wyłączenia pracownika (zob. np. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., I OSK 3379/15, CBOSA). IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.