IV SA/Wa 1808/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. oddala skargę; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. W. z Kancelarii Adwokackiej przy Al. [...] w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. J. M. wnioskiem z [...] czerwca 2008r. wystąpił do Starosty P. o wydanie zaświadczenia o treści: "Upoważniłem S. N. do ukrywania dokumentów nieruchomości we wsi P. należącej do J. M., A. D.- S. P.". Starosta P. postanowieniem z [...] lipca 2008r. odmówił wnioskodawcy wydania zaświadczenia żądanej przez niego treści. Organ podał, iż strona nie wykazała się interesem prawnym, czego wymaga art. 217 § 2 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: K.p.a.). Nadto nie można wydać zaświadczenia stwierdzającego nieistnienie faktów lub nieistnienie określonego stanu prawnego. W Starostwie Powiatowym w P. nie ma dokumentu potwierdzającego, że Starosta P. upoważnił S. N. do ukrywania dokumentów nieruchomości we wsi P. należących do J. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. - po rozpatrzeniu zażalenia J. M. - postanowieniem z [...] września 2008r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, po przytoczeniu m. in. art. 217 i art. 218 K.p.a., stwierdził iż z treści żądania wnioskodawcy wyraźnie wynika, że nie opiera się ono na podstawie prawnej z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., albowiem składający środek zaskarżenia nie ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny. W sprawie nie zachodzi także drugi z przypadków, określonych art. 218 § 1 K.p.a., przewidujący wydanie zaświadczenia w przypadkach o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., wówczas gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z kolei prawdziwość twierdzeń strony w kwestii komu przysługuje prawo własności działki nr [...] w miejscowości P. zostanie ewentualnie zweryfikowane przed sądem powszechnym. J. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] września 2008r. wniósł o uchylenie zaskarżonego Sygn. akt IV SA/Wa 1808/08 postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, dołączenie do akt sprawy kopii dokumentów wymienionych w tekście uzasadnienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił brak odniesienia się do treści merytorycznej sprawy. Dalej skarżący podniósł, iż w czasie pomiarów modernizacji ewidencji gruntów wsi P. w latach 1999 - 2001 wykonująca pomiary D. S., na zlecenie Starosty P. T. N., z sobie znanych powodów wprowadziła liczne zmiany stanów prawnych (przesunięcia granic, przesunięcia punktów granicznych stabilizowanych trwale), które Starostwo przyjęło do zasobu geodezyjnego. Urząd Gminy P. o powyższych zmianach został powiadomiony, w przeciwieństwie do samych zainteresowanych. Pismem z [...] kwietnia 2008r. skarżący wystąpił do Starostwa Powiatowego w P. o informacje dotyczące działek ewidencyjnych w obrębie jego nieruchomości. W odpowiedzi na powyższe pismo S. N., działająca z upoważnienia Starosty P., nie udostępniła mu żądanych dokumentów. W ocenie strony skarżącej jest to "mataczenie i celowe przedłużanie wyjaśnienia sprawy przez zbędne angażowanie organów państwa". Wszystko to działo się za przyzwoleniem Starosty P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę - wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Jednocześnie - w stosunku do zarzutów zawartych w skardze -organ wyjaśnił, iż dotyczą one zmian w ewidencji gruntów i prawdopodobnie rozgraniczenia nieruchomości, co nie było przedmiotem niniejszego postępowania. Postępowanie dotyczyło wydana zaświadczenia, tj. czynności materialno - technicznej, które nie rozstrzyga o jakichkolwiek prawach lub obowiązkach, ani też nie stwarza jakiegokolwiek nowego stanu prawnego. W tym kontekście bezpodstawny jest zarzut, jakoby uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawierało odniesienia do treści merytorycznej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. Sygn. akt IV SA/Wa 1808/08 nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] września 2008r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty P. z [...] lipca 2008r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Kwestie dotyczące wydawania zaświadczeń reguluje Kodeks postępowania administracyjnego w dziale VII. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia wszczynane jest na podstawie żądania osoby uprawnionej, bowiem przepisy nie dają podstaw do wystawiania zaświadczeń z urzędu. Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie - stosownie do art. 217 § 2 pkt 1 i 2 K.p.a. - wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z przepisów tych wynika, że osoba ubiegająca się o zaświadczenie powinna albo powołać przepis prawny dający postawę swoich starań albo wykazać swój interes prawny. Zatem, jeśli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia urzędowo potwierdzającego te fakty lub stan prawny musi wykazać swój interes prawny, aby takie potwierdzenie otrzymać (wyrok NSA we Wrocławiu z 22.11.1996r., sygn. akt I SA/Wr 142/96, publ. Lex 27384). Z kolei art. 218 § 1 K.p.a. precyzuje, co może być potwierdzone zaświadczeniem. Zgodnie z powołanym przepisem, zaświadczenie może potwierdzać fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Sygn. akt IV SA/Wa 1808/08 Wynika z tego, że organ administracyjny może odmówić wydania zaświadczenia m. in. w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych, będących w posiadaniu tego organu, albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy (wyrok WSA w Warszawie z 20.09.2007r., sygn. akt VI SA/Wa 1037/07, publ. Lex nr 374817). Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Postępowanie zaświadczeniowe może zakończyć się jedynie na dwa sposoby - wydaniem zaświadczenia, co stanowi nieorzeczniczą czynność materialno - techniczną lub postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia. Odmowa wydania zaświadczenia o żądanej treści może nastąpić wówczas, gdy osoba ubiegająca się o zaświadczenie nie wskaże przepisu prawa lub nie wykaże interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego albo gdy jej żądanie nie znajduje oparcia w dokumentach, o których mowa w art. 218 § 1 K.p.a. (organ nie może spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia z uwagi na treść danych znajdujących się w jego posiadaniu bądź z uwagi na niedysponowanie danymi pozwalającymi na wydanie żądanego zaświadczenia) (por. wyrok NSAz 9.12.1999r., sygn. akt I SA 1499/99, publ. Lex nr 48671). Jak słusznie zauważyły organy w przedmiotowej sprawie urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymagał przepis prawa, co oznacza iż nie zachodził przypadek z pkt 1 § 2 art. 217 K.p.a. Należało zatem ustalić, czy wnioskodawca ubiegał się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, czyli czy zachodził przypadek z pkt 2 § 2 art. 217 K.p.a. i czy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu zgodnie z art. 218 § 1 K.p.a. Istotą żądania skarżącego było wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt upoważnienia S. N., przez Starostę P. – A. D., do ukrywania dokumentów nieruchomości we wsi P. należącej do J. M., dla potrzeb własnych skarżącego. Jak wynika z akt sprawy źródłem żądania przez skarżącego zaświadczenia przedstawionej treści była wcześniejsza korespondencja, prowadzona pomiędzy Sygn. akt IV SA/Wa 1808/08 skarżącym a pracownikiem Starostwa Powiatowego w P. będącego Dyrektorem Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami w osobie mgr inż. S. N., dotycząca odmowy wydania skarżącemu "kopii wypisu z rejestru gruntów wsi P. z [...] grudnia 2001 r. w części dotyczącej jego własności". W ocenie Sądu świadczyło to o istnieniu jedynie interesu faktycznego, polegającego na potrzebie uzyskania stosownego dokumentu od organu, o fakcie który w ocenie skarżącego miał miejsce i wynikał z działania pracowników Starostwa, a nie interesie opartym na prawie w uzyskaniu urzędowego potwierdzenia informacji w formie zaświadczenia na podstawie art. 217 K.p.a. Organy prawidłowo uznały, iż skarżący nie wykazał, że ze względu na swój interes prawny żąda określonej treści zaświadczenia. Z treści art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. wyraźnie wynika, iż to osoba ubiegająca się o zaświadczenie winna wykazać istnienie po jej stronie interesu prawnego. Zatem pomimo tego, iż obowiązkiem organów administracji publicznej w toku postępowania jest stanie na straży praworządności i podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), to w przypadku gdy chodzi o wydanie zaświadczenia w oparciu o powołany przepis ciężar wykazania interesu prawnego spoczywa na ubiegającym się o zaświadczenie. Oznacza to, iż niemożliwym jest wydanie zaświadczenia żądanej treści, gdy z akt administracyjnych sprawy nie można wywieść by dany podmiot ubiegał się o zaświadczenie ze względu na swój indywidualny, konkretny interes prawny. Interes prawny w wydaniu zaświadczenia o treści żądanej, wymaga wskazania konkretnego przepisu prawnego dotyczącego wnioskodawcy, z którego wynikają dla niego określone prawa lub obowiązki (wyrok NSA z 7.05.2002r., sygn. akt III SA 2494/01, publ. Lex nr 77543; wyrok NSA z 12.08.1997r., sygn. akt I S.A. 1377/96, Lex nr 144000). Według unormowań wynikających z art. 217 - art. 219 K.p.a. zaświadczeniem jest przewidziane w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ na żądanie zainteresowanej osoby (J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, Organizacja, Metody, Technika 1988, nr 2, s. 12; wyrok NSA z 9.05.2002r., sygn. akt II SA 944/00, publ. Lex nr 83811). Rolą zaświadczenia jest tylko potwierdzenie (poświadczenie, stwierdzenie) określonych faktów lub okoliczności, a nie ich Sygn. akt IV SA/Wa 1808/08 wykreowanie (wytworzenie). Treść zaświadczenia jest zatem jedynie pochodną ww danych, ma w nich umocowanie i bez nich nie może powstać (wyrok WSA w Białymstoku z 5.02.2009r., sygn. akt II SA/Bk 794/08, publ. Lex nr 478696). Za uprawnione należało uznać stwierdzenie organów, iż żądanie skarżącego nie znajduje oparcia w dokumentach, o których mowa w art. 218 § 1 K.p.a. Oznacza to, iż organ był obowiązany do odmowy wydania zaświadczenia chociażby już z uwagi na okoliczność, że skarżący żądał potwierdzenia faktu nie wynikającego z prowadzonych przez Starostę P. ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W Starostwie Powiatowym w P. - jak zauważyły organy - nie ma dokumentu świadczącego, iż Starosta P. upoważnił S. N. do ukrywania dokumentów dotyczących nieruchomości należących do skarżącego. Słusznie też organy wskazały, opierając się na treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 czerwca 2006r. wydanym w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 292/06 (publ. Lex nr 214079), iż wydanie zaświadczenia, ze swojej istoty ma potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego. Nie można więc wydać zaświadczenia stwierdzającego nieistnienie faktów lub nieistnienie określonego stanu prawnego. Skoro więc żądanie skarżącego nie stanowiło chęci uzyskania potwierdzenia określonego stanu prawnego, faktycznego wynikającego z posiadanych przez organ danych, to prawidłowo organy uznały, iż niemożliwe było wydanie przedmiotowego zaświadczenia i po myśli art. 219 K.p.a. - w drodze postanowienia - odmówiono jego wydania. W konsekwencji nie naruszono przepisów prawa Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia pierwszej instancji w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W aspekcie powyższego niezasadnym należało uznać zarzut dotyczący pominięcia w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia treści merytorycznej sprawy. Meritum sprawy to ocena żądania skarżącego w kontekście regulacji prawnych odnoszących się do "wydawania zaświadczeń" i takiej oceny niewątpliwie dokonały organy. Sygn. akt IV SA/Wa 1808/08 Dodatkowo należy zauważyć, iż Sąd nie odniósł się do tej części skargi, która dotyczyła tematyki z zakresu ewidencji gruntów, albowiem nie wiązała się ona z przedmiotem zaskarżonego postanowienia. Odnośnie zaś dokumentów wymienionych przez skarżącego w treści skargi, których dołączenia do akt sprawy skarżący żądał, należy zauważyć, iż dokumenty te wchodziły w zakres materiału sprawy (stanowiły część składową akt administracyjnych sprawy). W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postanowiono - w punkcie II - na zasadzie art. 250 P.p.s.a. w zw. z § 19 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348, ze zm.).