IV SA/Wa 181/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy oddala skargę. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2016 r., wydanym na podstawie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. — dalej p.p.s.a.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 - dalej k.p.a.), w związku ze skargą J. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2016 r., znak: [...], stwierdzające odmowę przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z [...] maja 2016 r., znak: [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku rekreacji indywidualnej (domek nr [...]) na działce nr [...] obręb [...], gmina R., postanowił: 1. uchylić własne postanowienie z [...] września 2016 r., znak: [...] i utrzymać w mocy postanowienie organu I instancji z [...] maja 2016 r., znak: [...]; 2. stwierdzić, iż uchylane postanowienie z [...] września 2016 r., znak: [...], nie zostało wydane bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że pismem z 8 czerwca 2016 r., J. D. wniósł do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z [...] maja 2016 r. z jednoczesnym wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowieniem z [...] września 2016 r., znak: [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Pismem z 21 października 2016, J. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, wskazując jednocześnie, że postanowienie organu I instancji zostało odebrane przez jego niepełnoletniego syna, i na dowód przesłał kserokopię dowodu J. D., z której wynika, że syn urodził się [...] kwietnia 2003 r., a więc w chwili odbioru listu poleconego miał 13 lat. Inwestor wskazał, iż w takim stanie faktycznym nie można uznać osoby potwierdzającej odbiór spornego postanowienia za dorosłego domownika w rozumieniu przepisów art. 43 k.p.a. Po przeprowadzeniu analizy materiału dowodowego, w związku z powyższym, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, iż za dzień doręczenia spornego postanowienia należy przyjąć dzień, w którym skarżący otrzymał postanowienie od syna, tj. 7 czerwca 2016 r., co zostało wskazane w skardze do WSA. Inwestor wniósł zażalenie na sporne postanowienie organu I instancji [...] czerwca 2016 r., a więc zażalenie zostało wniesione w przewidzianym ustawowo terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia. Mając na uwadze powyższe, uwzględniając w całości skargę J. D. z 21 października 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił własne postanowienie z [...] września 2016 r. stwierdzające odmowę przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Jednocześnie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż uchylane przez niego postanowienie z [...] września 2016 r. nie było dotknięte wymienionymi w art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. wadami, tj. brakiem podstawy prawnej ani rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie rozpatrując zażalenie J. D. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z [...] maja 2016 r., znak: [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zważył co następuje. Postanowieniem z [...] maja 2016 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku rekreacji indywidualnej nr [...] na działce nr [...] obręb [...] I., gmina R.. Organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja stoi w sprzeczności z zakazem określonym w § 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] stycznia 2006 r., w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] stycznia 2006 r. nr [...], poz. [...]) tj. z zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, ponieważ inwestycja zlokalizowana jest w pasie szerokości 100 metrów od jeziora B. Organ uzgadniający rozważył możliwość zastosowania wyjątków od ww. zakazu wyrażonych w treści samego zakazu, gdzie wskazał, że analizowana inwestycja nie jest obiektem służącym turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł inwestor podkreślając, że Rozporządzenie nr [...] nie dotyczy budowy istniejącej od lat 60-tych, ponieważ prawo zostało wprowadzone w roku 2006. W zażaleniu wskazano także, iż obszary Natura 2000 nie zostały uchwalone przez miejscowy samorząd gminny, a strefy ochronne ptaków wędrujących zostały ustalone w latach "o wiele późniejszych niż budowa domków i nie dotyczy tego terenu". Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podkreślił, że planowana inwestycja położona jest w granicach [...] Parku Krajobrazowego, zatem na przedmiotowej działce obowiązują przepisy regulowane Rozporządzeniem nr [...] z [..] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Z załączonej do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy mapy zasadniczej w skali 1:500 wynika, że teren objęty wnioskiem znajduje się w 100 metrowej strefie ochronnej od jeziora B. Jednocześnie nie ma w tym przypadku możliwości zastosowania odstępstw zawartych w treści zakazu, ponieważ nie jest to obiekt służący turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przez turystykę wodną należy rozumieć przemieszczanie się, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń, obiektów umożliwiających realizację określonej formy turystyki wodnej. Wprowadzone odstępstwo od zakazu ma na celu zapewnienie możliwości budowy takich obiektów, które umożliwią realizację aktywności ściśle związanej z wodą (tj. z rzekami, jeziorami i innymi zbiornikami wodnymi), np. w postaci żeglarstwa czy kajakarstwa. O ile zatem przykładowo miejsca na pomost do cumowania niewielkich jednostek pływających (łodzi i kajaków) czy też pochylnia do wodowania łodzi, jako bezpośrednio związane z uprawianiem takiej turystyki mieszczą się w dopuszczonej przez prawodawcę kategorii obiektów wyłączonych spod zastosowania zakazu zabudowy w pasie 100 m od jeziora, o tyle budynek rekreacji indywidualnej - nie jest obiektem niezbędnym do prowadzenia tej formy turystyki. W ocenie Organu odwoławczego wszelkie obiekty kubaturowe (tj. budynek rekreacyjny, hangar do przechowywania łodzi) - stanowią jedynie infrastrukturę towarzyszącą, która podnosi jakość świadczonych usług. Z tego punktu widzenia posadowienie budynku w pasie 100 m od jeziora na terenie parku krajobrazowego należy uznać za niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 września 2011 r., sygn. akt: IV SA/Wa 932/11). Planowane do realizacji przedsięwzięcie nie spełnia również kryterium innego rodzaju obiektów zakwalifikowanych w § 3 pkt 7 ww. Rozporządzenia, jako wyjątek od ww. zakazu, tj. obiektów służących gospodarce wodnej lub rybackiej. Obiekty te nie mieszczą się bowiem zarówno w kategorii XXIV Prawa budowlanego (katalog obiektów gospodarki wodnej), jak i nie służą celom gospodarki rybackiej, wynikającym z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 2009 r., Nr 189, poz.1471 z późn. zm.). Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości zastosowania odstępstw zawartych w art. 17 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody ponieważ nie jest to inwestycja celu publicznego, nie jest zadaniem wykonywanym na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, jak i prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, ani też planowana inwestycja nie jest związana z wykonywaniem zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż fakt, że budynek powstał w latach 60-tych, tj. przed utworzeniem [...] Parku Krajobrazowego, nie zwalnia organów ochrony przyrody z obowiązku oceny inwestycji pod kątem obowiązujących zakazów. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do zalegalizowania każdego przypadku samowoli budowlanej tylko z tego powodu, że budynek wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę powstał przed wprowadzeniem zakazu. Oceniając stan faktyczny należy więc przeanalizować czy w aktualnie obowiązującym stanie prawnym budynek mógłby zostać legalnie wybudowany. Zgodność inwestycji z przepisami obowiązującymi w zakresie zagospodarowania przestrzennego, w tym z przepisami o ochronie przyrody, jest bowiem jedną z przesłanek zalegalizowania obiektu budowlanego. Należy przy tym wyjaśnić, że zgodnie z wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że w procesie legalizacji samowoli budowlanej dokonuje się oceny jej zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili wydania decyzji, a nie z chwili budowy. Wobec powyższego organ odwoławczy nie przychylił się do stanowiska skarżącego, że nie mają w tym przypadku zastosowania przepisy dotyczące nowych obiektów budowalnych (tj. Rozporządzenia nr [...] z [...] stycznia 2006 r., w sprawie [...] Parku Krajobrazowego), z uwagi na fakt, iż omawiany budynek powstał w latach 60-tych. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku gdy planowana inwestycja zlokalizowana jest na obszarach Natura 2000 oraz innych obszarowych formach ochrony przyrody, w pierwszej kolejności bada się czy realizacja przedsięwzięcia nie naruszy zakazów zawartych w aktach prawa miejscowego ustanawiających inne niż obszary Natura 2000 formy ochrony przyrody. Organ odwoławczy uznał sprzeczność przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy z ww. Rozporządzeniem za bezsporną i uniemożliwią jego uzgodnienie. Uznał również za zbędne badanie w toku postępowania odwoławczego zgodności realizacji spornej inwestycji z przepisem art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w odniesieniu do ww. obszarów Natura 2000. Ponadto stwierdził, że pozostałe argumenty podnoszone przez skarżącego pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2016 r. złożył J. D. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów § 3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w związku z art. 17 ust.1 pkt 7 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 z późn. zm.). W konsekwencji powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z [...] maja 2016 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Oceniając zaskarżone postanowienie w oparciu o powyższe kryteria Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2016 r. utrzymujące postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z [...] maja 2016 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku rekreacji indywidualnej (domek nr [...]) na działce nr [...] obręb [...], gmina R. odpowiada prawu. Na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199, ze zm.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje (z wyjątkiem terenów zamkniętych) wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagane jest uzgodnienie z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. o czym mówi ust. 5 art. 53 cyt. ustawy. W rozpoznawanej sprawie wskazane przepisy znajdują zastosowanie, albowiem działka, na której zlokalizowana jest inwestycja podlegająca procedurze legalizacji, położona jest w granicach [...] Parku Krajobrazowego oraz w granicach dwóch obszarów Natura 2000: obszaru specjalnej ochrony ptaków P. [...] i obszaru o znaczeniu dla Wspólnoty O. [...]. Formami ochrony przyrody, jak stanowi art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 2123, ze zm.) są m.in. parki krajobrazowe i obszary Natura 2000. Park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju (art. 16 ust. 1). Z kolei art. 17 ust. 1 pkt 1 – 14 oraz ust. 1a i 1b ustawy o ochronie przyrody stanowi, jakie zakazy mogą być wprowadzone w parku krajobrazowym. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 7 lit. a ww. ustawy, zakazy te mogą dotyczyć m.in. budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. W art. 17 ust. 1 pkt 1 – 14 oraz ust. 1a i 1b ustawy o ochronie przyrody ustawodawca określił zamknięty katalog zakazów, jakie mogą być wprowadzone w parku krajobrazowym. Organ ustanawiający park krajobrazowy może na jego terenie wprowadzić część, a nawet wszystkie ustawowe zakazy, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony tego parku. Jednakże zakazy te nie mogą być modyfikowane, czy też rozszerzane przez organ ustanawiający park krajobrazowy. [...] Park Krajobrazowy został wyznaczony rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z [...] stycznia 2006 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2006 r., nr [...], poz. [...]). W Parku tym zostały wprowadzone zakazy wymienione w § 3 ust. 1 pkt 1 – 13 rozporządzenia. W szczególności w pkt 7 § 3 ust. 1 wprowadzony został zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Zakaz ten odpowiada ustawowemu zakazowi, jaki może być wprowadzony w parku krajobrazowym, przewidzianemu w art. 17 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy o ochronie przyrody. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jak ustaliły organy, wynika, że teren działki inwestycyjnej nr [...] obręb [...], gmina R., gdzie zlokalizowany jest budynek będący przedmiotem legalizacji zlokalizowany jest w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej Jeziora B.. Stąd zastosowanie do niej ma zakaz wynikający z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] z [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Organ uzgadniający w trybie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest związany treścią projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ uzgadniający projekt decyzji nie jest władny ingerować w treść uzgadnianej decyzji, natomiast może potwierdzić jej zgodność z przepisami z zakresu ochrony przyrody lub odmówić takiego potwierdzenia. Wobec powyższego, skoro z projektu decyzji przedstawionego do uzgodnienia wynika, że budynek rekreacji indywidualnej poddany procedurze legalizacji zlokalizowany jest w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej Jeziora B., to w sprawie znajduje zastosowanie zakaz wynikający z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Jak już wyżej wskazano, projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy legalizacji budynku rekreacji indywidualnej (domek nr 6). Określony w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] z [...] stycznia 2006 r. wyjątek od zasady zakazu zabudowy w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych dotyczy obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Planowana przez skarżącego inwestycja nie należy do ww. obiektów. Przez obiekty służące turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej należy rozumieć obiekty przeznaczone wyłącznie do prowadzenia tego rodzaju gospodarki. Interpretacja wyjątku od zasady zakazu zabudowy w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia musi być interpretowana ściśle. Nie można, w ocenie Sądu uznać, że w pojęciu tym mieszczą się budynki rekreacji indywidualnej. Organ w zaskarżonym postanowieniu wykazał również, że do planowanej inwestycji nie mają zastosowania wyłączenia, o których mowa w art. 17 ust. 2 pkt 1 – 4 ustawy o ochronie przyrody. Z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że dotyczy ona legalizacji budynku rekreacji indywidualnej. Oznacza to, że budynek ten jest już wykonany. Wykonanie obiektu budowlanego w postaci budynku rekreacji indywidualnej jest budową. Zatem nieuzasadnione jest twierdzenie zawarte w skardze, że sprawa dotyczy remontu domku powstałego w latach 60-tych ubiegłego wieku. To strona wszczynając postępowanie precyzuje czego ono dotyczy, w tym przypadku dotyczy legalizacji budowy, a nie dotyczy remontu budynku. Sąd nie podziela zarzutu skargi dotyczącego naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię § 3 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] z [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, polegającą na przyjęciu, że ustanowiony w tym przepisie zakaz "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej" ma zastosowanie w przypadku "legalizacji" zabudowy powstałej przed ustanowieniem Parku Krajobrazowego i wprowadzeniem zakazów dotyczących ochrony krajobrazu. Zdaniem skarżącego zakaz ten nie dotyczy obiektów zrealizowanych przed wprowadzeniem tych przepisów w życie. Sąd w pełni aprobuje stanowisko organów orzekających w sprawie, które prawidłowo uznały, że nawet jeżeli przedmiotowy budynek rekreacji indywidualnej powstał przed utworzeniem [...] Parku Krajobrazowego, to przy ocenie zgodności samowoli budowlanej z przepisami prawa należy zastosować przepisy z chwili orzekania, a nie z momentu, w którym dopuszczono się samowoli budowlanej. Jak wskazał NSA w wyroku z 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1215/13, jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada praworządności (art. 6 k.p.a.), zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta stanowi powtórzenie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, jak również nawiązuje do zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Z zasady praworządności wywodzi się obowiązek organów administracji publicznej stosowania do stanu faktycznego ustalonego na dzień wydania decyzji administracyjnej przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania tej decyzji (A. Wróbel (w:) Komentarz aktualizowany do art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 00.98.1071), Lex/el. 2013, nr 151021; wyrok NSA z dnia 16 maja 2007 r., I OSK 1080/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Odstępstwa od tej zasady mogą wynikać z przepisów intertemporalnych, które mogą wyłączyć lub ograniczyć stosowanie nowej ustawy do zdarzeń prawnych mających miejsce przed ich wejściem w życie. W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa (akt prawny) ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. Wskazać w tym miejscu należy, iż z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 71; podobnie wyrok TK z dnia 18 października 2006 r., P 27/05, OTK-A 2006, Nr 9, poz. 124). Przedmiotowa sprawa dotyczy samowoli budowlanej, której proces legalizacyjny nie został zakończony, a tym samym sprawa ewentualnego jej zalegalizowania czy też nakazania rozbiórki pozostaje sprawą otwartą. W ramach tego postępowania skarżący uruchomili postępowanie zmierzające do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, mające na celu ustalenie zgodności tej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do chwili jej likwidacji, a więc do chwili wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że pojęcie samowoli budowlanej nie odnosi się do zdarzenia polegającego na rozpoczęciu budowy bez pozwolenia budowlanego, ale obejmuje także ewentualną kontynuację takiej budowy aż do uzyskania wymaganego prawem pozwolenia (lub decyzji ekwiwalentnej) albo do usunięcia materialnych skutków samowoli (orzeczenie TK z dnia 31 stycznia 1996r., K 9/95, publ. OTK 1996/1/2). Skoro samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, to stosowanie do likwidacji skutków tej samowoli przepisów, które weszły w życie w czasie jej trwania nie jest retroaktywnym działaniem prawa, lecz jego działaniem retrospektywnym (bezpośrednim działaniem nowego prawa), które uznaje się za dopuszczalne. Wobec powyższego, w przedmiotowym postępowaniu właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego z chwili orzekania przez organy administracji, tj. rozporządzenia Wojewody [...] z [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. W skardze skarżący podnosi, że obiekt jako całość nie został wybudowany jako samowola budowlana. O ewentualnej samowoli budowlanej można mówić jedynie w zakresie robót, które zostały wykonane po roku 2000. Jednakże stanowiska tego nie odzwierciedla treść projektu decyzji o warunkach zabudowy, z uzasadnienia której wynika, że skarżący złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku rekreacji indywidualnej (domek nr 6). Organ związany jest treścią wniosku. Jeżeli wniosek nie odzwierciedla faktycznych robót jakie wykonał skarżący bez zezwolenia, winien zmienić wniosek albo wystąpić z nowym poprawnym wnioskiem. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej chroniących prawo własności, należy stwierdzić, że faktycznie prawo własności w polskim porządku prawnym chronione jest w sposób szczególny, bowiem przepisom dotyczącym ochrony własności nadano rangę konstytucyjną. Prawo własności nie jest jednak nieograniczone. Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Możliwość ograniczenia prawa własności w przepisach Konstytucji została przewidziana w art. 64 ust. 3, który stanowi, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W aspekcie powołanych powyżej przepisów, zarzut skarżącego dotyczący ich naruszenia należy uznać jako nieuzasadniony. Ograniczenie prawa własności zostało bowiem wprowadzone w przepisie mającym rangę ustawową ze względu na ochronę środowiska. Takim przepisem jest bowiem art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody który stanowił - w dacie wydania rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. - iż utworzenie parku krajobrazowego następuje w drodze rozporządzenia wojewody. Przepis ten jednocześnie upoważniał Wojewodę do określenia zakazów właściwych dla danego parku krajobrazowego wybranych spośród zakazów wymienionych w art. 17 ust. 1, wynikających z potrzeb jego ochrony. Należy zatem stwierdzić, że ograniczenie prawa własności, wynikające z ustanowienia [...] Parku Krajobrazowego związane jest z ochroną środowiska (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), zaś przepis, który ograniczył prawo własności posiadał rangę ustawową. Nie można bowiem ograniczenia prawa własności upatrywać w przepisach rozporządzenia Wojewody [...], które to przepisy regulują jedynie kwestie szczegółowe, a samo ograniczenie prawa własności było w tym zakresie możliwe na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.