IV SA/Wa 1810/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. staż. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia[...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]. Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją [...] z dnia [...] marca 2018 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1986 roku, nr [...] w sprawie ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowalnych zabudowy działki nr [...] położonej w [...], ul.[...], wydanej na rzecz S. S. (obecnie własność D.S.), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ( tj. Dz. U z 2017r. poz. 1257 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek J. K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działające jako organ nadzoru, po zapoznaniu się z aktami niniejszej sprawy uznało, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1986 roku, nr [...] w sprawie ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno - budowalnych zabudowy działki nr [...] położonej w [...] ul. [...], wydanej na rzecz S. S. (obecnie własność D. S.). Rozpoznając ponownie sprawę organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1986 roku została wydana na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo Budowalne (Dz. U z 1974 roku, nr 38, poz. 229), zgodnie z tym przepisem" Podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi ". Przedmiotowa decyzja została wydana na wniosek Pana S. S. właściciela działki [...] położonej w [...]. Zgodnie bowiem z § 45 Rozporządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. "Na wniosek inwestora właściwy organ jest obowiązany przed udzieleniem pozwolenia na budowę rozstrzygnąć podstawowe problemy urbanistyczne i architektoniczne oraz ochrony środowiska zamierzonej inwestycji budowlanej, w drodze wydania oddzielnej decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji lub o zatwierdzeniu planu zagospodarowania działki ". W ocenie organu materiał dowodowy posiadany w sprawie nie stanowi możliwości do stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1986 roku. W szczególności brak jest w aktach niniejszej sprawy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], zatwierdzonego uchwałą [...] nr [...]. Podkreślono, że decyzja poddana weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności wydana przez Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1986 roku - jest ostateczna. Organ przywołał brzmienie art. 156 § 1 kpa i uznał, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki w nim okreśłone (wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa). Odnosząc się natomiast do zarzutów Skarżącego, dotyczących budowy przez właściciela działki [...] - szopy- garażu, to w tym zakresie Kolegium nie jest władne do wydawania wiążących rozstrzygnięć, ponieważ kwestię z zakresu prawa budowlanego, nie należą do kognicji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Odnosząc się z kolei do stwierdzenia Skarżącego, że "decyzja Naczelnika Gminy w [...] nie została wysłana do właściciela działki [...] P. P.. oraz użytkownika działki [...] - J. K., organ wskazał, że brak udziału w postępowaniu strony postępowania, nie jest przesłanką do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Naczelnika Gminy w [...], lecz zgodnie z art. 145 § pkt 4 kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), jest to przesłanka do ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego. Wobec powyższego w wyniku analizy stanu faktycznego i prawnego niniejszej Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K. , zarzucając jej iż wydana została z naruszeniem art. 7, 8, 107 § 3 , 156§ 1 pkt. 2 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na to, że wydana została pomimo braku aktu własności ziemia do dysponowania objętą nią nieruchomością, brakiem mapy geodezyjnej z numerami działki i działkami sąsiednimi, brakiem szkicu sytuacyjnego w skali 1: 500, jako jej integralnej części, brakiem planu miejscowego, oraz niedoręczeniem jej właścicielowi działki sąsiedniej nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - określanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli Sadu są decyzje na mocy których Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1986 roku, nr [...] w sprawie ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowalnych zabudowy działki nr [...] położonej w [...], ul. [...] wydanej na rzecz S. S. (obecnie własność D. S.). Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że podniesione przez Skarżącego zarzuty naruszenia przepisów postępowania zasługiwały na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983 r., sygn. akt II SA 581/83, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać w sposób niepozostawiający żadnych wątpliwości. W doktrynie oraz orzecznictwie przyjmuje się, iż o tym czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym tą decyzją tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1683/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1274/08). Ponadto, jak stwierdził NSA, wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny (wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94). Organ prowadzący postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma zatem obowiązek ocenić, czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego, wynikającego ze zgromadzonego w niej materiału dowodowego. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania, organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje bowiem na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Oznacza to, że obowiązkiem organu jest zgodnie zresztą z art. 7 i 77 kpa, zgromadzenie dokumentów, które stanowiły podstawę wydania kontrolowanej decyzji. W tym celu winien wystąpić do właściwych organów, a gdy zachodzi taka potrzeba również archiwów. Zgromadzenie kompletu ww. dokumentów, ma istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Organ zobligowany jest bowiem dokonać całościowej, rzetelnej oceny, czy w sprawie nie zachodzi żadna z podstaw do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawy organ zaniechał nie tylko właściwego skompletowania akt sprawy, ale także wyjaśnienia podstaw prawnych podjęcia kontrolowanej decyzji. Z akt sprawy wynika bowiem, że po uzyskaniu informacji z Urzędu Gminy [...], iż organ ten nie posiada w zasobach archiwalnych akt niniejszej sprawy, organ zwrócił się jedynie do Wojewody [...] o przysłanie mu decyzji wskazując, że powziął wiadomość, iż znajduje się ona w jego posiadaniu. W konsekwencji SKO rozpoznało niniejszą sprawę bez akt administracyjnych, w oparciu o samą decyzję. Co więcej pomimo tego, iż decyzja ta została wydana w oparciu o miejscowy ogólno-szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi [...] zatwierdzony Uchwałą [...] Nr [...] z [...] listopada 1977r., organ nie zbadał czy faktycznie ten plan obowiązywał oraz czy jego ustalenia pozwalały na jej wydanie. W uzasadnieniu decyzji organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że niniejszego planu brak jest w aktach. Zaznaczy jednak należy, że z akt sprawy nie wynika, aby organ występował do właściwego organu o jego udostępnienie. W ocenie Sądu wobec zaniechania przez organ zgromadzenia w sprawie materiału dowodowego, który stanowił podstawę wydania kontrolowanej w postawaniu nieważnościowym decyzji, jak również niezbadanie, nierozważenie czy decyzja jest zgodna z przepisami prawa, które stanowiły podstawę jej wydania, rozstrzygnięcie organu w zakresie odmowy stwierdzenia jej nieważności uznać należy za przedwczesne. Tym samym wobec naruszenia w sprawie art. 7, 77 § 1 kpa, w stopniu, który w ocenie Sądu mógł mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje obu instancji.