IV SA/Wa 1817/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2015 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej oddala skargę I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej "Szef Urzędu"), po rozpatrzeniu odwołania K. N. (dalej "skarżącego") od decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], orzekającej o odmowie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, utrzymał decyzję Wojewody w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Szefa Urzędu zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] marca 2015 r., przedstawia się w sposób następujący: 1. W dniu 24 grudnia 2013 r. skarżący, reprezentowany przez pana R. K. wystąpił do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. 2. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wojewoda orzekł o odmowie udzielenia skarżącemu wnioskowanego zezwolenia, stwierdzając, że nie spełnia on wymogu dotyczącego 5-cio letniego, nieprzerwanego pobytu w Polsce, gdyż przerwy w jego pobycie przekroczyły dopuszczalny, łączny okres 10 miesięcy tj. wyniosły 489 dni. Organ I instancji stwierdził także, że dołączone do sprawy rozliczenia kosztów zagranicznych podróży służbowych oraz polecenia wyjazdów służbowych nie mogą stanowić dokumentów usprawiedliwiających przerwy w pobycie cudzoziemca na terytorium Polski we wskazanych okresach. 3. Od powyższego rozstrzygnięcia pełnomocnik cudzoziemca wystąpił z odwołaniem do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zarzucając organowi I instancji, że odmowa udzielenia cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia motywowana była dowolną interpretacją przepisów dotyczących prawa pracy. Pełnomocnik podniósł, że obowiązujące przepisy prawa nie określają wymogu wskazania w umowie o pracę, iż pracownik będzie kierowany w podróże służbowe. Pełnomocnik podniósł, że organ administracji nie jest kompetentny do interpretacji prawnej stosunku pracy pomiędzy cudzoziemcem i pracodawcą, natomiast firma ma prawo do delegowania pracownika do pracy za granicą. Pełnomocnik skarżącego stwierdził, iż podróże służbowe cudzoziemca odbyły się zgodnie z prawem pracy i sposób ich odbycia nie może stanowić argumentu do odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt rezydent długoterminowego UE. Pełnomocnik powołał się na opinię prawną, dotyczącą podróży służbowej, którą dołączył do akt sprawy. Pełnomocnik zarzucił organowi I Instancji, iż nie uwzględnił on dołączonych pisemnych delegacji, które znajdowały się w dokumentacji firmy, lecz pracodawca i pracownik uprzednio o nich nie wiedzieli. Pracodawca zleca księgowość zewnętrznej firmie i nie ma pełnej wiedzy co do dokumentów, za które firma odpowiada. III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Szef Urzędu rozpoznał odwołanie skarżącego od decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2014 r., utrzymując decyzję Wojewody w mocy. Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Szef Urzędu wskazał w szczególności, co następuje: 1. Na podstawie art.513 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. poz.1650 z późn. zm.), obowiązującej od dnia 1 maja 2014 r., do niniejszej sprawy znajdują zastosowanie przepisy poprzednio obowiązującej ustawy o cudzoziemcach z dnia 13 czerwca 2003 r. (tj. Dz.U. z 2011 r. nr 264, poz.1573 z późn. zm.). Stosownie bowiem do przywołanego przepisu art. 513 ust. 1 pkt 2 nowej ustawy, do postępowań administracyjnych, których nie zakończono do dnia jej wejścia w życie decyzją ostateczną, a które zostały wszczęte przed tym dniem na podstawie ustawy, o której mowa w art. 521 (tj. ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o cudzoziemcach), stosuje się przepisy dotychczasowe. 2. Przepis art. 65 ust.1 ustawy o cudzoziemcach z 2003 r. nakłada na organ administracyjny obowiązek zbadania m. in., czy pobyt cudzoziemca wnioskującego o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jest legalny i nieprzerwany, co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. 3. Legalność pobytu skarżącego w Polsce nie budzi zastrzeżeń, albowiem jak wynika z akt sprawy skarżący przebywa w Polsce od 2004 r. na podstawie kolejno udzielanych mu zezwoleń na zamieszkanie na czas oznaczony z uwagi na pozostawanie w związku małżeńskim z obywatelką polską, następnie rozwód, a od kwietnia 2010 r. z uwagi na wykonywanie pracy. Obecnie posiadane przez cudzoziemca zezwolenie na pobyt czasowy jest ważne do dnia [...] marca 2015 r. 4. Od dnia 26 marca 2010 r. skarżący jest zatrudniony w U. (dalej "pracodawca") na stanowisku logistyk i uzyskuje obecnie wynagrodzenie w wysokości 2200 PLN brutto (1599 PLN netto). Z umowy o pracę z dnia [...] marca 2013 r. wynika, że miejscem wykonywania pracy przez cudzoziemca jest m. M. 5. W badanym pięcioletnim okresie pobytu w Polsce, poprzedzającym bezpośrednio dzień złożenia wniosku w niniejszej sprawie (liczonym od dnia 24 grudnia 2008 r.) skarżący przebywał poza terytorium Polski 498 dni tj. ponad 10 miesięcy, w tym jedna z przerw wyniosła powyżej 6 miesięcy tj. 245 dni (od dnia 15 czerwca 2011 r. do dnia 16 lutego 2012 r.). Do akt sprawy dołączono odpisy notarialne dokumentów zatytułowanych "Rozliczenie kosztów zagranicznej podróży służbowej", obejmujące okres od dnia 6 lipca 2011 r. do dnia 11 lutego 2012 r. - 220 dni oraz od dnia 25 marca 2013 r. do dnia 27 września 2013 r. - 125 dni. Z rozliczeń tych wynika, że cudzoziemiec miał otrzymać diety w wysokości 18 166,67 USD (co daje wg kursu z dnia 20 lutego 2012r. tj. dnia rozliczenia - 57 404 PLN), a za drugi wyjazd 12 298 Euro (co daje wg kursu z dnia 2 października 2013 r. tj. dnia rozliczenia - 51 897 PLN) oraz 5015,40 Rubli i 487,72 PLN. 6. Na okoliczność charakteru wskazanych wyżej pobytów skarżącego poza terytorium Polski przeprowadzono na etapie obu instancji następujące czynności dowodowe: 6.1. W postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę: (1). W dniu 8 kwietnia 2014 r. skarżący został przesłuchany w obecności pełnomocnika i pracodawcy - pana A. G. W toku przesłuchania skarżący zeznał, że: (-) obecnie siedziba zakładu pracodawcy mieści się w W., magazyny znajdują się w P., natomiast a do końca 2013 r. firma mieściła się w m. M., (-) od stycznia 2014 r. skarżący wykonuje pracę w magazynach firmy w P., natomiast zamieszkuje nadal w M., (-) pracuje jako logistyk, a do jego obowiązków należy wydawanie dyspozycji wysyłki transportu z towarem, (-) do [...] wyjeżdża średnio raz w roku, (-) dwukrotnie przebywał na kilkumiesięcznych delegacjach, co dokumentują rozliczenia kosztów zagranicznej podróży służbowej, (-) polecenie wyjazdu otrzymał ustnie, otrzymując środki finansowe na zapewnienie utrzymania podczas delegacji. (2). Po przesłuchaniu skarżącego, jego pracodawca dodał, że: (-) jego firma zajmuje się sprzedażą mebli na terenie Polski i krajów UE, próbując poszerzyć działalność na teren [...]. i [...], (-) skarżący został delegowany do [...] w celu pozyskania nowych klientów, albowiem jest najbardziej zaufanym pracownikiem pracodawcy. (3). W dniu 28 kwietnia 2014 r. przesłuchano pracodawcę skarżącego, który zeznał, że: (-) do obowiązków skarżącego należy wysyłka towarów, logistyka, (-) firma jest prowadzona przez internet i zajmuje się sprzedażą mebli na terenie Polski, Unii Europejskiej, [...],[...] i [...], (-) skarżący wyjechał do [...] na postawie ustnego polecenia w celu organizacji transportu mebli, (-) jeden z wyjazdów trwał 6-7 miesięcy i częściowo był prywatny, (-) jeżeli istnieje obowiązek posiadania pisemnych delegacji, to na pewno je posiada, ale nie jest tego pewien. (4). W dniu 30 kwietnia 2014 r. pracodawca skarżącego przedłożył do akt postępowania dwa dokumenty zatytułowane: "Polecenie wyjazdu służbowego" z 2011 r. i z 2013 r. Z dokumentów tych wynika, że cudzoziemiec otrzymał polecenie wyjazdu do [...] w celu badania rynku przewoźników zewnętrznych, analizy przewozu, ubezpieczenia i odprawy celnej ładunku, a także negocjowanie współpracy z operatorami logistycznymi, rozmów i wymiany informacji w celu doskonalenia logistycznej obsługi dostaw; 6.2. W toku postępowania odwoławczego: (1) Pismem z dnia 18 listopada 2014 r. Szef Urzędu wystąpił do Kancelarii [...], który to podmiot prowadzi księgowość pracodawcy skarżącego, z zapytaniami, czy: (-) Kancelaria dysponuje dokumentacją przedstawioną organom w trakcie niniejszego postępowania (polecenia wyjazdów i rozliczenia podróży służbowych), (-) istnieją inne dokumenty, związane z wyjazdami skarżącego, (-) diety wypłacone cudzoziemcowi zostały uwzględnione w kosztach działalności firmy za 2011 r. i 2013 r. W piśmie z dnia 8 grudnia 2014 r. Kancelaria wyjaśniła, że: (-) prowadzi księgowość pracodawcy skarżącego od 1 stycznia 2012 r., (-) w dokumentacji znajdują się polecenia wyjazdów służbowych skarżącego, nie ma natomiast rozliczeń kosztów podróży służbowych, (-) w związku z powyższym koszty te nie zostały ujęte w księgach rachunkowych pracodawcy, (-) Kancelaria nie jest w stanie skontrolować kompletności przekazywanych dokumentów. (2) Przesłuchany w dniu 19 listopada 2014 r. pracodawca skarżącego zeznał, że: (-) w trakcie pobytów w [...] skarżący zajmował się badaniem rynku logistycznego, (-) skarżący przebywał w tym okresie w M., (-) przedmiotem rozpoznania skarżącego był cały rynek, w związku z czym pracodawca nie może podać nazwy firm, w których cudzoziemiec przebywał, (-) nie zlecał pracownikowi zebrania dokumentów w trakcie podróży, (-) pierwsza z podróży cudzoziemca była łączona, tzn., częściowo była służbowa, częściowo prywatna, "środkowa część wyjazdu była służbowa", (-) korzyścią wynikającą z odbytych przez skarżącego delegacji jest uzyskanie przez pracodawcę jasnego obrazu funkcjonowania transportu w [...], natomiast wyjazdy te nie przyniosły wymiernych efektów, albowiem ciężko jest zdobyć [...] rynki zbytu. Pracodawca nie był w stanie odpowiedzieć, czy wyjazdy cudzoziemca były opłacalne, uwzględniając wysokość poniesionych podróży, tj. diet cudzoziemca, lecz zeznał, że korzyści mogą być długofalowe, w okresie późniejszym. Pracodawca zobowiązał się do sprawdzenia w firmie, czy istnieją jakiekolwiek dokumenty związane z wyjazdami skarżącego. (3) Pismem z dnia 12 grudnia 2014 r. pełnomocnik skarżącego został wezwany do udzielenia dodatkowych wyjaśnień w odniesieniu do będących przedmiotem oceny wyjazdów służbowych cudzoziemca, wypłaconych mu diet oraz rozliczenia kosztów podróży. Jednocześnie wezwano pełnomocnika do udokumentowania, że w trakcie pobytów za granicą skarżący wykonywał obowiązki służbowe, nie zaś, iż jedynie odbył podróże służbowe. W piśmie z dnia 4 stycznia 2015 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że; (-) informacji tego rodzaju winien udzielić pracodawca skarżącego, (-) do obowiązków skarżącego nie należało dokumentowanie wykonywania przez siebie pracy, (-) kwestia organizacji pracy jest wewnętrzną sprawą pracodawcy. 7. Ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że w odniesieniu do skarżącego nie została spełniona, wymagana przepisem art.65 ust.1 ustawy z 2003 r., przesłanka nieprzerwanego, pięcioletniego pobytu na terytorium RP w okresie 5 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Nie można bowiem przyjąć, że okresy przebywania skarżącego w tym czasie poza granicami RP, spełniały kryteria wskazane w art. 64 ust. 4 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, warunkujące uznanie okresu pobytu cudzoziemca w Polsce za nieprzerwany pomimo faktycznego wystąpienia w nim przerw. Z tych przyczyn wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia należało rozpatrzyć odmownie. Tym samym odstąpiono od badania, czy cudzoziemiec spełnia pozostałe przesłanki, określone w art. 65 ust. 1 ustawy, albowiem okoliczność ta nie miałaby wpływu na rozstrzygnięcie. 8. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku NSA z dnia 30.07.2014r. sygn. akt II OSK 278/13 stwierdził, iż: "Wskazane w art. 64 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach okoliczności, jako wyjątki od zasady nieprzerwalności pobytu cudzoziemca ubiegającego się o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego WE [UE], powinny być wykładane ściśle. Cudzoziemiec ubiegający się o wydanie takiego zezwolenia musi zatem każdorazowo wykazać, że jego działalność poza terytorium RP można zakwalifikować jako wykonywanie obowiązków zawodowych lub świadczenie pracy oraz że podstawą tych czynności był stosunek umowny pomiędzy nim a pracodawcą, którego siedziba znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Wynika stąd, że to na skarżącym spoczywał obowiązek potwierdzenia okoliczności faktycznych, mających wpływ na rozstrzygniecie rozpatrywanej sprawy. Skarżący powinien był zatem wykazać, że w trakcie swoich pobytów w Rosji faktycznie wykonywał obowiązki zawodowe lub świadczył pracę poza RP, nie zaś jedynie, że odbył podróż służbową. Fakt, iż cudzoziemiec nie był zobowiązany do zebrania dokumentacji w trakcie podróży służbowej, wpływa w niniejszej sprawie na jego niekorzyść, natomiast organy rozpatrujące sprawę zobowiązane są do rozpatrzenia sprawy na podstawie zebranego, wiarygodnego materiału dowodowego, nie zaś jedynie na podstawie deklaracji zainteresowanego i jego pracodawcy. Należy zauważyć, iż w przypadku odbycia przez pracownika podróży służbowej przysługuje mu wprawdzie zwrot kosztów przejazdu, jednak w wysokości udokumentowanej biletami lub fakturami obejmującymi cenę biletu środka transportu. W niniejszej sprawie, nic potwierdzono nawet tej okoliczności. 9. Wyraźnego zaznaczenia wymaga, że podstawą odmowy udzielenia skarżącemu wnioskowanego zezwolenia nie jest fakt, iż w umowie o pracę, łączącej go z pracodawcą, nie widnieje zapis o obowiązku wykonywania przez skarżącego pracy poza terytorium Polski, lecz fakt, iż w sprawie nie udokumentowano faktycznego świadczenia przez skarżącego pracy w trakcie jego pobytów w [...]. Należy zgodzić się z oceną organu I instancji, iż dołączone do akt postępowania dokumenty - polecenia wyjazdów oraz rozliczenia kosztów zagranicznej podróży służbowej nie mogą stanowić usprawiedliwienia pobytów cudzoziemca poza granicami Polski przez łączny okres 498 dni. Organ odwoławczy podjął czynności, mające na celu uzyskanie dodatkowych dokumentów, które potwierdziłyby okoliczności, wskazane przez pełnomocnika cudzoziemca, dotyczące charakteru wyjazdów cudzoziemca, lecz starania te nie przyniosły rezultatu. 10. Wskazanych wyżej ocen nie zmienia przedłożona przez pełnomocnika skarżącego "Opinia Prawna wydaną w dniu 23.10.2014r. przez Kancelarię Adwokacką pana P. L., dotyczącą: "Obowiązku wskazania miejsca wykonywania pracy w umowie o pracę, a wykonywanie zadań służbowych poza miejscem wykonywania pracy lub siedzibą pracodawcy (podróż służbowa)". W opinii tej stwierdza się, że (-) zgodnie z Kodeksem Pracy umowa o pracę obejmuje m.in. miejsce wykonywania pracy, co oznacza siedzibę pracodawcy lub inne miejsce wskazane przez pracodawcę, (-) w umowie tej nie można w tym zakresie wskazywać zbyt szerokiego obszaru geograficznego, gdyż stałoby w sprzeczności z przepisami prawa i skutkowałoby dowolnością w zakresie ustalania realizowania przez pracownika jego obowiązków służbowych, (-) podróż służbowa charakteryzuje się tym, że jest odbywana poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy, na jego polecenie (przy czym polecenie może być ustne) i w celu wykonania określonego przez pracodawcę zadania, (-) w niniejszej sprawie podróże służbowe zostały stosownie udokumentowane i rozliczone pomiędzy pracodawcą i skarżącym. W odniesieniu do wskazanych wyżej wniosków, sformułowanych w opinii, należy wskazać iż: (-) jak już wcześniej wskazano, brak zapisu w umowie o pracę, iż cudzoziemiec będzie wykonywał pracę poza siedzibą pracodawcy, nie stanowił przesłanki do odmownego rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia, (-) opinia prawna stanowi przede wszystkim o odbyciu przez skarżącego podróży służbowej, nie odnosi się natomiast bezpośrednio do charakteru pracy, jaka miałaby być wykonywana przez cudzoziemca poza granicami Polski, a która powinna była zostać udokumentowana w oparciu o stosowne dowody, (-) wbrew stanowisku opinii warunek ten nie został w sprawie spełniony. IV. Skarżący, reprezentowany przez adwokata P. L. wniósł do Sądu skargę na decyzję Szefa Urzędu, zarzucając orzeczeniu odwoławczemu: - naruszenie art. 64 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 64 ust, 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 roku o cudzoziemcach w zw. z art. art. 29 § 1 pkt 2 w zw. z art. 77 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku Kodeks Pracy (Dz. U. 1974, Nr 24, poz. 141 ze zm.) poprzez bezzasadne uznanie, iż skarżący nie spełnia przesłanki do uzyskania pozwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w postaci nieprzerwanego przebywania przez okres 5 lat na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy przerwa spowodowana była wykonywaniem obowiązków zawodowych przez skarżącego poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a także bezzasadne żądanie przez organ przedłożenia dokumentacji, której obowiązek sporządzenia nie wynika z obowiązujących przepisów prawa pracy, bądź pozostaje w zakresie dyskrecjonalnej decyzji pracodawcy odnośnie prowadzonej działalności gospodarczej, - naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, iż na skarżącym spoczywał obowiązek udokumentowania okoliczności dotyczących wyjazdów służbowych, podczas gdy takie okoliczności mogą zostać wykazane na podstawie innych kategorii dowodów (m.in. zeznania), a także całkowicie dowolne uznanie, iż zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, iż podróże służbowe skarżącego realizowane były w celach zawodowych, Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący wskazał w szczególności, co następuje: 1. Organy orzekające w sprawie bezpodstawnie utożsamiły kwestię wykazania wykonywania przez skarżącego obowiązków służbowych lub świadczenia pracy poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z obowiązkiem udokumentowania tychże okoliczności przez skarżącego w oparciu o pisemną dokumentację. Okoliczność, iż skarżący wykonywał na rzecz swojego pracodawcy obowiązki zawodowe poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wynika zarówno z dowodów ze źródeł osobowych, jak też częściowo dokumentacji (m.in. polecenia służbowe z roku 2011 i 2013). Nie zgodzić należy się jednakże z organem, iż dla uzyskania przez skarżącego pozwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE koniecznym było dysponowanie przez skarżącego dokumentacją w zakresie żądanym przez organ (np. umowa o pracę ze wskazaniem miejsce wykonywania pracy poza terytorium RP; rozliczenie diet; sprawozdanie ze zrealizowanych zadań), gdyż arbitralna ocena organu, co do rekomendowanej dokumentacji nie może pozostawać w sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. 2. Wbrew twierdzeniom organu nie jest możliwym, aby w umowie o pracę wskazać, jako miejsce wykonywania pracy, całkowicie niezdefiniowany terytorialnie obszar geograficzny (np. Europa [...], [...]), gdyż powyższe pozostawałoby sprzecznym z treścią art. 29 § ł pkt 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku Kodeks Pracy (Dz. U. 1974, Nr 24, poz. 141 ze zm.). Wskazanie w umowie o pracę skarżącego, zgodnie z oczekiwaniem organu, jako miejsca pracy np. [...], prowadziłoby do naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów prawa pracy. 3. Realizowanie przez skarżącego zadań poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mogło odbywać się wyłącznie w ramach tzw. podróży służbowych, przy czym podróż służbowa charakteryzuje się tym, że jest odbywana: 1) poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy lub poza stałym miejscem pracy, 2) na polecenie pracodawcy, 3) w celu wykonania określonego przez pracodawcę zadania (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2008 roku, sygn. akt I PK 208/07, OSNP 2009/11-12/134). Uznać tym samym należy, iż podróż służbowa polega na zleceniu pracownikowi wykonania zadania poza stałym miejscem pracy (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 2001 roku, IPKN 424/00, OSNPUS 2003, nr 7, poz. 172). Zadanie powierzone przy realizacji podróży służbowej nie wynika wprost z umowy o pracę i powinno być wykonane poza miejscem w umowie wskazanym, czyli poza stałym miejscem pracy (Prawo Pracy. Komentarz, pod red. Marii Teresy Romer, s. 584, LexisNexis, Warszawa 2010). 4. Obowiązujące przepisy prawa nie nakładają jakiegokolwiek obowiązku, aby w ramach odbywanych podróży służbowych pracownik w jakikolwiek sposób dokumentował zrealizowane zadania, zaś pracodawca poniesione koszty. Kwestionując realizację wyjazdów służbowych organ skoncentrował się m.in. na ekonomicznej zasadności takich wyjazdów służbowych z punktu widzenia pracodawcy, czy wskazywania, iż skarżący nie zebrał w trakcie takich wyjazdów m.in. dokumentacji służbowej. Tymczasem organ nie posiada nie tylko kompetencji, ale przede wszystkim uprawnień, aby weryfikować zasadność ekonomiczną i biznesową tychże podróży, co może podlegać ocenie wyłącznie w kontekście polityki danej firmy, ewentualnie na linii pracodawca - pracownik. Podobnie organ nie jest w żadnej mierze uprawniony, aby żądać od skarżącego dokumentacji w zakresie wyłącznie przez siebie określonym, gdyż wykazania określonej okoliczności nie może utożsamiać z obowiązkiem przedłożenia tejże dokumentacji w zakresie arbitralnie żądanym przez organ, zwłaszcza, gdy powyższe nie narusza obowiązujących przepisów prawa pracy. Przyjęcie toku rozumowania organu prowadziłoby do absurdalnego wniosku, iż skarżący przed odbyciem jakiegokolwiek podróży służbowej powinien zwrócić się do organu z pytaniem, jaką dokumentację należy sporządzić w związku z wyjazdem, jak np. sprawozdania z odbytych spotkań biznesowych, choć taka z punktu widzenia pracodawcy nie byłaby w ogóle potrzebna. Podobnie, jeśli przyjąć ocenę organu wyrażoną w decyzji, pracodawca zobowiązany byłby np. do sporządzenia raportu z ekonomicznych korzyści uzyskanych z wyjazdu (np. nowi kontrahenci), do czego w obecnych przepisach brak jest jakichkolwiek podstaw. 5. Stanowisko organu - wbrew zasadzie określonej w art. 7 k.p.a. - zostało sprowadzone do twierdzenia wyrażonego wprost w uzasadnieniu, iż fakt, iż cudzoziemiec nie był zobowiązany do zebrania dokumentacji w trakcie podróży służbowej, wpływa w niniejszej sprawie na jego niekorzyść...(str. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Postępowanie dowodowe w ramach procedury administracyjnej może prowadzić do ustalenia określonych okoliczności, jednak zasada, iż wątpliwości w zakresie materiału dowodowego należy rozstrzygać na "niekorzyść" skarżącego, nie znajduje żadnego umocowania w obowiązujących przepisach postępowania administracyjnego, a wręcz jest sprzeczne z zasadami określonymi w art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i 80 k.p.a. 6. Wbrew twierdzeniom organu w postępowaniu administracyjnym na skarżącym nie spoczywa obowiązek "udokumentowania" określonych okoliczności, lecz ewentualnie ich wykazania, co wynika także z treści cytowanego przez organ orzeczenie pod sygn. akt II OSK 278/13 - "...każdorazowo wykazać...". Nie zmienia to jednak tego, iż wykazania nie można utożsamiać z udokumentowaniem, co znajduje także odzwierciedlenie w treści art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W konsekwencji na gruncie przepisów o cudzoziemcach, jak też przepisów postępowania administracyjnego, brak jest wymogu, aby podstawę ustaleń faktycznych stanowiły dowody wyłącznie w formie pisemnej, zaś dowodem może być wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem, w tym zeznania świadków. W szczególności brak jest podstaw do żądania przez organ nie tylko dowodów z dokumentów, ale także dowodów z dokumentów określonego rodzaju lub treści (np. sprawozdania z realizacji wykonywania obowiązków służbowych skarżącego poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej). Realizacja wyjazdów służbowych skarżącego w celach zawodowych w rozumieniu art. 64 ust. 4 pkt 1 ustawy została potwierdzona dokumentacją (m.in. polecenia wyjazdów służbowych w roku 2011 i 2013), jak też zeznaniami świadków, samego skarżącego, jak też jego pracodawcy. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: VI. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2015 r. prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym w drugiej instancji orzekł zaskarżoną decyzją Szef Urzędu było rozstrzygnięcie, czy skarżący spełnia przesłanki do uzyskania na podstawie art.65 ust.1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (j.t. Dz.U. z 2011 r. nr 264, poz.1573 z późn. zm.), zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zasadnie uznał Szef Urzędu, podzielając w tym zakresie stanowisko Wojewody, że wymaganych prawem przesłanek skarżący nie spełnia, stąd koniecznym w sprawie było negatywne rozpatrzenie wniosku skarżącego na podstawie art.67 ust.1 ustawy. 2. Stan prawny, regulujący kwestie udzielenia zezwoleń na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przedstawia się (w zakresie istotnym z punktu widzenia niniejszej sprawy) następująco: Stosownie do postanowień art. 65 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE udziela się cudzoziemcowi przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, bezpośrednio przed złożeniem wniosku, legalnie i nieprzerwanie, co najmniej przez 5 lat, który posiada: 1) stabilne i regularne źródło dochodu wystarczającego do pokrycia kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu; 2) ubezpieczenie zdrowotne w rozumieniu przepisów o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym lub potwierdzenie pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 65 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach do ustalenia, że pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest nieprzerwany, stosuje się art. 64 ust.4 ustawy. W myśl art. 64 ust. 4 ustawy pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za nieprzerwany, gdy żadna z przerw w nim nie była dłuższa niż 6 miesięcy i nie przekroczyła łącznie 10 miesięcy w okresach, o których mowa w ust.1 pkt 2 lub 3, chyba że przerwa była spowodowana: 1) wykonywaniem obowiązków zawodowych lub świadczeniem pracy poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie umowy zawartej z pracodawcą, którego siedziba znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) towarzyszeniem małżonkowi wykonującemu obowiązki zawodowe lub świadczącemu pracę w warunkach, o których mowa w pkt 1; 3) (uchylony); 4) leczeniem cudzoziemca. Art. 67 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach stanowi natomiast, iż cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, jeżeli nie spełnia wymogów, o których mowa wart. 65 ust. 1. Stosownie do postanowień art. 71 ust. 5 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach cudzoziemiec jest obowiązany uzasadnić wniosek, przedstawić ważny dokument podróży oraz dołączyć do wniosku dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Tak więc ciężar dowodu w przedmiotowej sprawie, w kwestii spełniania przesłanek wymienionych wart. 65 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach spoczywa przede wszystkim na stronie. 3. Istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżący legitymuje się legalnym, nieprzerwanym pięcioletnim pobytem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, poprzedzającym dzień złożenia wniosku o udzielenie zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jak już wspomniano wcześniej z art.61 ust.4 ustawy wynika, że pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za nieprzerwany, gdy żadna z przerw w nim nie była dłuższa niż 6 miesięcy i nie przekroczyła łącznie 10 miesięcy w okresach, chyba że przerwa była spowodowana m.in. (pkt 1) wykonywaniem obowiązków zawodowych lub świadczeniem pracy poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie umowy zawartej z pracodawcą, którego siedziba znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskie. W tym kontekście należy stwierdzić, co następuje: 3.1. W sprawie bezspornym jest, że w okresie pięciu lat poprzedzających złożenie wniosku skarżący znacznie przekroczył zarówno maksymalny łączny okres dopuszczalnych przerw w tym pobycie, wynoszący 10 miesięcy (przerwa ta wyniosła bowiem łącznie 498 dni), jak i maksymalny dopuszczalny okres jednej przerwy, wynoszący 6 miesięcy (najdłuższa z przerw skarżącego w pobycie w Polsce wyniosła bowiem 245 dni). Skarżący podnosi jednakże, że przekroczenie powyższych limitów czasowych nie pozbawia go możliwości ubiegania się o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE albowiem przekroczenie to wyniknęło z wykonywania obowiązków zawodowych (świadczenia pracy) poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie umowy zawartej z pracodawcą, którego siedziba znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący podniósł zatem, że w okresie pięciu lat poprzedzających złożenie wniosku w niniejszej sprawie został skierowany przez swojego pracodawcę na dwie kilkumiesięczne delegacje do R., w trakcie których miał przeprowadzać badania rynku przewoźników zewnętrznych, analizy przewozu, ubezpieczenia i odprawy celnej ładunku, a także negocjowanie współpracy z operatorami logistycznymi, rozmów i wymiany informacji w celu doskonalenia logistycznej obsługi dostaw. Z oświadczenia pracodawcy skarżącego złożonego do protokołu przesłuchania z dnia 8 kwietnia 2014 r. wynika, że jego firma zajmuje się sprzedażą mebli na terenie Polski i na terenie UE i próbuje rozszerzyć działalność na teren R. i republik [...]. Do tego samego protokołu sam skarżący zeznał, że celem wyjazdów służbowych było prostu znalezienie klientów. 3.2. Podkreślenia wymaga, że materiał dowodowy sprawy nie daje jasnego wyobrażenia na temat trybu kierowania skarżącego na delegację (tryb ustny, czy pisemny). Wprawdzie przy piśmie z dnia 30 kwietnia 2014 r., które wpłynęło do Wojewody w dniu 5 maja 2014 r. pracodawca skarżącego przedłożył do akt postępowania pierwszoinstancyjnego następujące dokumenty: 1) polecenie wyjazdu służbowego nr [...] z dnia 11 maja 2011 r. , stosownie do treści którego skarżącemu polecono odbycie wyjazdu służbowego do [...], obejmującego okres od 6 lipca 2011 r. do 11 lutego 2012 r. w celu badania rynku przewoźników zewnętrznych, analizę przewozu w różnych gałęziach transportu, sprawdzenie i analizę ubezpieczenia i odprawy celnej ładunku, 2) polecenie wyjazdu służbowego nr [...] z dnia 13 maja 2013 r., stosownie do treści którego skarżącemu polecono odbycie wyjazdu służbowego do R., obejmującego okres od 25 maja 2013 r. do 28 września 2013 r. w celu badania i analizy rynku zagranicznych przewoźników, negocjowanie współpracy z operatorami logistycznymi, rozmowy i wymiana informacji w celu doskonalenia logistycznej obsługi dostaw, niemniej okolicznością w pewien sposób obniżającą wiarygodność tych dokumentów (tj. pewność, iż istotnie zostały one wystawione w datach w nich wskazanych, poprzedzających wyjazdy skarżącego) jest fakt wcześniejszego, jednoznacznego przyznania zarówno przez skarżącego (protokół przesłuchania z dnia 8 kwietnia 2014 r. – k.43 akt Wojewody), jak i jego pracodawcę (protokół przesłuchania z dnia 28 kwietnia 2014 r. – k.50 akt Wojewody), że wyjazdy te odbywały się na polecenie ustne. 3.3. Do akt sprawy przedłożono odpisy dwóch pisemnych rozliczeń kosztów zagranicznej podróży służbowej, tj.: 1) z dnia 20 lutego 2012 r., mające stanowić rozliczenie kosztów podróży służbowej odbytej przez skarżącego w dniach 6 lipca 2011 r. – 11 lutego 2012 r., 2) z dnia 2 października 2013 r., mające stanowić rozliczenie kosztów podróży służbowej odbytej przez skarżącego w dniach 25 maja 2013 r. – 27 września 2013 r. 3.4. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym przeprowadzono szereg dowodów na okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, szczegółowo opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej obecnie decyzji Szefa Urzędu, obejmujących w szczególności przesłuchanie samego skarżącego, jego pracodawcy, osoby prowadzącej obsługę kadrowo – księgową pracodawcy oraz dokumenty, mające stanowić rozliczenie wyjazdów służbowych skarżącego. 3.5. Ani skarżący, ani jego pracodawca nie przedłożyli do akt sprawy żadnych dowodów, w oparciu o które można byłoby ustalić przebieg wielomiesięcznych wyjazdów służbowych, tj. ustalić, jakie konkretne czynności służbowe były w tym czasie przez skarżącego podejmowane. Przesłuchiwany na tę okoliczność pracodawca skarżącego wskazał, że korzyścią wynikającą z odbytych przez skarżącego delegacji jest uzyskanie przez pracodawcę jasnego obrazu funkcjonowania transportu w [...], natomiast wyjazdy te nie przyniosły wymiernych efektów, albowiem ciężko jest zdobyć [...] rynki zbytu. Pracodawca nie był w stanie odpowiedzieć, czy wyjazdy cudzoziemca były opłacalne, uwzględniając wysokość poniesionych podróży, tj. diet cudzoziemca, lecz zeznał, że korzyści mogą być długofalowe, w okresie późniejszym (przesłuchanie z dnia 19 listopada 2014 r.). 3.6. Dokonawszy oceny zgromadzonych w sprawie dowodów orzekające w sprawie organy obu instancji uznały, że nie potwierdzają one w sposób przekonujący, że w będącym przedmiotem badania okresie pobytu w [...] skarżący wykonywał obowiązki zawodowe (świadczył pracę) na rzecz swojego pracodawcy, posiadającego siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Sądu taka ocena materiału dowodowego sprawy jest prawidłowa, a orzekającym organom nie sposób zarzucić przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, przewidzianej w art.80 k.p.a. 3.7. Udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wywołuje istotne skutki w jego sytuacji prawnej, stąd obowiązkiem właściwych organów jest dołożenie należytej staranności w ustaleniu, czy ustawowe przesłanki do pozytywnego rozpatrzenia wniosku cudzoziemca istotnie wystąpiły. Ustalenia ta muszą obejmować krytyczną weryfikację twierdzeń cudzoziemca w celu wykluczenia ewentualności, że deklarowany przez stronę obraz stanu faktycznego jest inny niż stan rzeczywisty. 3.8. Niemożność uznania za dowiedzione twierdzeń skarżącego, iż w rozpatrywanym okresie przebywał on w wielomiesięcznych, zagranicznych podróżach służbowych wiąże się w ocenie Sądu (pomijając sygnalizowane wcześniej wątpliwości związane z faktem wystawienia przez pracodawcę stosownych pisemnych skierowań) z niemożnością wykazania przez skarżącego, że w trakcie swoich pobytów w [...] (których to pobytów Sąd nie kwestionuje), istotnie wykonywał on jakąkolwiek pracę na rzecz swojego pracodawcy i że pobyty te nie miały charakteru wyłącznie prywatnego. Całkowicie niewytłumaczalna w tym kontekście jest niezdolność skarżącego do udokumentowania w jakiegokolwiek, nawet ogólny sposób, przebiegu ewentualnych podróży służbowych, wykazania jakich konkretnych czynności skarżący w tym okresach dokonywał (z jakimi, a co najmniej z iloma podmiotami negocjował, jakie oferty składał, ilu klientów zdobył, itd.). Nie zmienia tej oceny prawdopodobieństwo występowania specyfiki prowadzenia działalności biznesowej na terenie [...], mogącej polegać na jej daleko idącym odformalizowaniu czy też nieoficjalności. W ocenie Sądu niezrozumiałe w tym kontekście jest w szczególności nienałożenie na skarżącego żadnych obowiązków sprawozdawczych przez jego pracodawcę. Nie zmienia tej oceny fakt, że jak trafnie podniósł pełnomocnik skarżącego, nakładania na delegowanego pracownika takich obowiązków nie wymaga żaden przepis prawa, albowiem ich nałożenie (bezspornie legalne), jest z punktu widzenia żywotnych interesów pracodawcy oczywiście uzasadnione. W ocenie Sądu jedynie w kategoriach czysto teoretycznych możnaby rozważać zaakceptowanie przez pracodawcę wielomiesięcznego pozostawiania delegowanemu pracownikowi nieograniczonej swobody w wykonywaniu obowiązków pracowniczych za granicą, niepołączone z ustanowieniem żadnych sformalizowanych, rejestrowanych w drodze pisemnej instrumentów kontrolnych. 3.9. Sąd nie podziela stanowiska skargi, że kwestionowanie przez orzekające w sprawie organy faktu posiadania przez pobyty skarżącego za granicą charakteru podróży służbowych jest co do zasady niedopuszczalne, albowiem fakt przebywania skarżącego za granicą w celach służbowych jednoznacznie i wystarczająco potwierdzają dokumenty w postaci poleceń wyjazdów służbowych, rozliczeń tych wyjazdów oraz zgodnych zeznań skarżącego i jego pracodawcy. Nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że obowiązkiem organów orzekających w sprawie było dochowanie standardów wyjaśniania stanu faktycznego, wyznaczonych przepisami art.7 i 77 § 1 k.p.a., z których wynika dyrektywa dążenia do prawdy materialnej w oparciu o wszechstronne i wyczerpujące rozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Dopełniwszy tych obowiązków słusznie uznały organy, że w związku z niemożnością wykazania przez skarżącego, że w okresie swoich pobytów w [...] wykonywał on jakiekolwiek czynności służbowe, niemożliwym jest uznanie, że pobyty miały charakter służbowy. W ocenie Sądu materiał dowodowy sprawy nie daje wystarczających podstaw do wykluczenia, że przedmiotowe pobyty skarżącego w [...] miały wyłącznie charakter prywatny, będąc w istocie okresami przerw w świadczeniu pracy. To z kolei pociąga za sobą brak możliwości wykluczenia, że złożone do akt postępowania administracyjnego pisemne dokumenty rozliczenia delegacji zostały wytworzone wyłącznie na potrzeby postępowania, wszczętego na wniosek skarżącego, albo że są wprawdzie dokumentami, obejmującymi rzeczywiste rozliczenia pomiędzy pracodawcą a skarżącym, niemniej odnoszącymi się (wbrew ich literalnemu oznaczeniu) do innych tytułów aniżeli rozliczenia z tytułu delegacji służbowych. 3.10. Całkowicie trafnie podniesiono w skardze, podtrzymując w tym zakresie argumentację podnoszona już na etapie postępowania administracyjnego, że przyczyny zakwestionowania możliwości odbywania przez skarżącego podróży służbowych za granicę nie można wywodzić z samego faktu niewskazania w umowie o pracę, jako miejsca świadczenia pracy, również terenu zagranicy. O ile uwaga ta jest słuszna, o tyle nie ma wpływu na wynik sprawy, albowiem co wyraźnie zaznaczono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zagadnienie tego rodzaju nie było brane pod uwagę przy orzekaniu w sprawie. W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w konsekwencji czego podlega oddaleniu na podstawie art.151 p.p.s.a.