IV SA/Wa 1822/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącego T. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] na podstawie art.127 § 3 i art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r. poz. 2096), dalej k.p.a., art. 1 ust. 2 pkt 3 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2018r., poz. 276) w sprawie T. S. – utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2019 r. Nr [...] o odmowie zmiany decyzji z dnia [...] września 1991 r. o przyznaniu uprawnień kombatanckich z tytułu służby w [...] w okresie od [...] r. do [...] r. Organ wskazał, że w dniu [...] sierpnia 1991r. decyzją Ministra Pracy i Polityki Socjalnej Strona uzyskała uprawnienia kombatanckie z tytułu służby w [...] w okresie od [...] do lipca [...]. W dniu [...] października 2018 r. T. S. wystąpił o rozszerzenie uprawnień w związku ze swoją działalnością w okresie [...], tj. w oparciu o art. 1 ust. 2 pkt. 3 ustawy o kombatantach. Szef Urzędu rozpatrując własną decyzję z dnia [...] lutego 2019 r. uznał, że zmiana decyzji ostatecznej a tym samym odmowa zainteresowanemu rozszerzenia wnioskowanych uprawnień jest zasadna, bowiem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie potwierdza udziału strony w walkach podczas trwania [...]. Organ w uzasadnieniu powołał się na zasadę trwałości decyzji wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., jak i treść art. 155 k.p.a. Poza tym wskazał na art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach, z zgodnie z którym działalnością kombatancką jest: pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach, w tym w działających w ramach tych organizacji oddziałach partyzanckich w okresie wojny [...]. W dniu [...] kwietnia 2019 r. Wnioskodawca zapoznał się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, poinformował wówczas, że jego relacja z przebiegu powstania znajduje się w Archiwum [...]. W dniu [...] maja 2019 r. wpłynęło do Urzędu pismo Strony wraz z dodatkowym oświadczeniem świadka K. P. z dnia [...] kwietnia 2019 r. Organ podniósł, że w oświadczeniu tym wskazano, że T. S. podczas [...] został członkiem drużyny im. [...] harcerskiej poczty polowej i wykonywał zadania wcześniej uzgodnione z dowództwem. Dalej Organ wskazał, że konfrontując obecnie składane przez stronę oświadczenia własne i świadków z oświadczeniami strony składanymi na przestrzeni lat, obecne twierdzenia wnioskodawcy co do czynnego udziału w [...] są niewiarygodne. Wnioskodawca podczas ubiegania się o przyznanie uprawnień kombatanckich w 1991r., w swym wniosku jako tytuł wskazywał: [...] od jesieni [...] r. do [...], jak i w czasie rozmowy z [...] lutego 2010r. T. S. w sposób szczegółowy i jednoznaczny opisał warunki w jakich zastał go wybuch [...]. Relacja z tej rozmowy stanowiła uzupełnienie przesłanego przez stronę wspomnienia z dnia [...] grudnia 2013 r. wygłoszonego w Zespole Szkół w [...]. Analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów doprowadziła Organ do jednoznacznego wniosku, że T. S. pełnił służbę w [...] do chwili wybuchu [...], podczas [...] przebywał w [...], jednak nie brał w nim bezpośredniego udziału. Reasumując organ stwierdził, że nie ma podstaw do zmiany decyzji własnej w trybie art. 155 k.p.a. T. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów osób Represjonowanych. W ocenie Skarżącego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania tj.: - art. 6 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 i art.107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadniania, poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustosunkowania się i oceny wniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie zarzutów oraz brak oceny i pominięcie przedłożonych w trakcie ponownego rozpatrzenia wniosku dowodów: oświadczenia K. P. oraz B. G. oraz zaświadczenia Stowarzyszenia [...] z dnia [...] września 2018r. - art. 6 k.p.a. w związku z art. 1. ust. 2 pkt 3 ustawy z 24 stycznia 1991r. o kombatantach poprzez uznanie, że osoba będąca członkiem zaprzysiężonym tajnej organizacji podlegająca wymogom konspiracji przestaje być członkiem tej organizacji z datą ogłoszenia rozpoczęcia walk w rejonie działalności organizacji; - art. 6 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a. - poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji przesłanki negatywnej uzasadniającej odmowę zmiany decyzji zgodnie z art. 155 k.p.a. Wobec powyższego Skarżący wniósł: 1. o wydanie wyroku po przeprowadzeniu rozprawy z udziałem stron; 2. o uchylenie decyzji Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] maja 2019 r. oraz z dnia [...] lutego 2019 r. 3. o zasądzenie od Szefa Urzędu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Skarżący wyjaśnił, że był członkiem [...] i związany był złożoną przysięgą do dnia rozwiązania [...]. Wykonywał obowiązujące go rozkazy w związku z ogłoszeniem godziny "W", stawił się w wyznaczonym miejscu zbiórki i jako zaprzysiężony członek tajnej organizacji uczestniczył w działaniach bojowych, wykonywał rozkazy i polecenia swoich dowódców. W ocenie Strony działania przedstawione we wniosku, potwierdzone załączonymi do złożonego wniosku dowodami, potwierdzają jej udział w [...] w zakresie wynikającym z podporządkowania wymogom organizacyjnym [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie ustosunkował się do zarzutów poniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, również do wcześniej przedstawionych nowych dowodów, jak i nie ustosunkował się do zarzutu braku przesłanki negatywnej zastosowania art. 155 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej "p.p.s.a."), wykazała, że zaskarżona decyzja, wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 15 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stanowiło podstawę do jej uchylenia. Z racji na charakter stwierdzonego naruszenia stwierdzić po pierwsze należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada określona w art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy w sposób merytoryczny. Nie sprowadza się do apriorycznego potwierdzenia, bądź nie, prawidłowości rozstrzygnięcia, od którego strona postępowania wniosła odwołanie, podobnie jak nie polega jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Powyższe wynika z art. 138 k.p.a., przyznającego organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, "Państwo i Prawo" 1989, z. 8, s. 147). Należy wskazać, że obowiązująca w k.p.a. zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) obliguje organ administracji publicznej prowadzący postępowanie do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Realizację tej zasady zapewniają gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Strona postępowania, zgodnie z zasadą czynnego udziału, jest uprawniona do przedstawienia dowodów, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Strona bowiem do wniosku dołączyła szereg dowodów i informacji, do których Szef Urzędu na żadnym etapie postępowania się nie ustosunkował. Organ w toku postępowania powinien nie tylko wskazać, które dowodowy czy okoliczności są wiarygodne i zostały uwzględnione przy rozpatrywaniu sprawy, ja i te, na których oparł swoje rozstrzygnięcie, ale również i te, którym tej wiarygodności nie przypisał. Organ powinien ustosunkować się do złożonych wniosków przez Stronę, a tego - co zasadnie zarzuciła Strona - w niniejszej w sprawie nie uczynił. Trzeba wyjaśnić, że Organ co do zasady może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu tylko w świetle określonych okoliczności wymienionych w art. 78 § 2 k.p.a. Reguły dowodzenia zawarte w k.p.a. wskazują jednak, że w sytuacji gdy strona przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, należy się do nich odnieść. Niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie konkretnie odnosiło się do przedstawionych argumentów będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie z art. 8 i art. 11 k.p.a. Poza tym takie działanie organu narusza art. 7 k.p.a., ale także, co ma miejsce w niniejszej sprawie - art. 107 § 3 k.p.a. Ostatni z powołanych przepisów szczegółowo określa jakie wymogi powinno spełniać uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie jest niezwykle istotnym składnikiem decyzji, jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Strona ma bowiem prawo znać argumenty i przesłanki podejmowania decyzji, gdyż w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów. Powyższe jest też bezpośrednią konsekwencją zasady określonej w art. 11 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W rozpatrywanej sprawie Szef Urzędu nie sprostał wymogom wynikającym z opisanych wyżej regulacji procesowych. Nie doszło ani do dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, ani do analizy przedstawionych przez Stronę w toku postępowania dowodów. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i rozstrzygnięcie I instancji zapadły w oparciu o art. 1 ust. 2 pkt 3 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2018r., poz. 276) w zw. z art. 155 k.p.a. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach za działalność kombatancką uznaje się pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach, w tym w działających w ramach tych organizacji oddziałach partyzanckich w okresie wojny [...]. Trzeba mieć też na względzie, że ustawa z 1991 r. o kombatantach jest wyrazem uznania i formą rekompensaty dla osób, które w sposób szczególny zasłużyły się w walce o suwerenność i niepodległość Rzeczypospolitej. Nie dotyczy więc wszystkich osób, które w jakikolwiek sposób walczyły o te wartości, ale tylko tych, których walka przybrała określoną, przewidzianą w ustawie formę. Poza tym co do zasady kwestia uzyskania rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej, nie musi mieć wpływu na rozstrzygnięcie w zakresie przyznania uprawnień kombatanckich (por. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., II OSK 304/14, CBOSA). Ujęte w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego sformułowanie "pełnienie służby" zakłada prowadzenie działalności przeciwko okupantowi w sposób stały, zorganizowany i po formalnym przyjęciu w skład podziemnej czy partyzanckiej organizacji, utworzonej na wzór wojskowy i stosującej dyscyplinę wojskową - ze wszystkimi konsekwencjami wobec osób ją naruszających. Wobec tego zasadne jest odróżnianie pojęcia "pełnienia służby" od działań na rzecz organizacji ruchu oporu i szeroko rozumianej współpracy z tymi organizacjami. Dla możliwości precyzyjnego wskazania czy skarżący pełnił służbę w oddziale partyzanckim, czy jedynie okazjonalnie go wspierał konieczne było przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego, którego w toku analizowanego postępowania administracyjnego – jak już wyżej wskazano - zabrakło. Nie ulega wątpliwości, iż rozstrzygnięcie wydane przez organ w niniejszej sprawie winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym z poszanowaniem zasad ogólnych k.p.a. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach niniejszej sprawy, a w szczególności treść wydanych rozstrzygnięć uzasadnia natomiast stwierdzenie, iż w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie poddanie ocenie pełnego materiału dowodowego. Brak w zaskarżonej decyzji nadto nie tylko oceny, ale nawet odniesienia się organu do zawartych w aktach administracyjnych sprawy dokumentów w postaci oświadczenia B. G. oraz zaświadczenia Stowarzyszenia [...] z dnia [...] września 2018r., które nie wykluczają pełnienia służby, czy zweryfikowania okoliczności powołanych przez Stronę przykładowo w piśmie z 17 grudnia 2017 r. (k55-54) dotyczące np. przyznania Skarżącemu Karty Członkowskiej [...]. Brak ustaleń co do wartości dowodowej dokumentów i okoliczności podniesionych przez Stronę, powoduje, że przedwczesne jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji odmawiające zmiany w trybie art. 155 k.p.a. poprzedniej decyzji wskazując, że skarżący w okresie [...] nie pełnił służbę w polskich podziemnych formacjach i organizacjach, w tym w działających w ramach tych organizacji oddziałach partyzanckich. Powyższe uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego, z racji na stwierdzone uchybienia proceduralne, nie mogła zostać poddana sądowej weryfikacji w zakresie prawidłowości uznania, czy skarżącemu należy rozszerzyć już przyznane uprawnienia w związku ze swoją działalnością w okresie [...]. Rozpoznanie zarzutów skargi w tym zakresie byłoby przedwczesne. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot na rzecz skarżącego od organu kwoty 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, kwoty 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty w kwocie 17 zł za udzielenie pełnomocnictwa, Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, ze zm.).