IV SA/Wa 1827/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2009 r. sprawy ze skargi Zakładów P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 roku; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] lipca 2008r., po rozpatrzenia zażalenia Zakładów [...] Spółki z o.o., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa i art.106 oraz art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2007r., o odmowie uzgodnienia realizacji inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcji prefabrykatów betonowych na terenie części działek nr [...], położonych przy drodze wojewódzkiej nr [...] we wsi R., gm. S., w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. W uzasadnieniu podano, że Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku Wójt Gminy S. zawartego w piśmie z dnia 2 października 2007r., odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji, gdyż stanowi ona instalację do wytwarzania końcowych produktów użytkowych przez mieszanie, emulgowanie lub konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych, a to oznacza, że wedle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. Nr 257, poz. 2573) jest przedsięwzięciem zaliczanym do tzw. II grupy, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane. Wobec tego realizacja tej inwestycji będzie sprzeczna z § 3 ust.1 pkt 2 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 2005r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu położonego na terenie powiatów [...] ( Dz. Urz. z 2005r. Nr [...], poz. [...]), zgodnie z którym w granicach obszaru zabrania się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.). Minister Środowiska stwierdził, że podziela stanowisko Wojewody, że 1 przedmiotowe zamierzenie zgodnie z ww. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. jest zaliczane do przedsięwzięć dla których sporządzenie raportu może być wymagane i w związku z tym narusza § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 68 Wojewody [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosły Zakłady [...] Spółka z o.o., podnosząc zarzut naruszenia: przepisów prawa procesowego - art. 107 § 1 i 3 w zw. z art.126 kpa; art. 77 i 80 kpa; art. 7 i 8 kpa oraz przepisów prawa materialnego - art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z § 3 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. Nr 257, poz. 2573) oraz z § 3 ust.1 pkt 2 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia 23 września 2005r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu położonego na terenie powiatów [...] ( Dz. Urz. z 2005r. Nr [...], poz. [...]). Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaiskrzonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia , jak też postanowienia pierwszej instancji ze względu na swoją lakoniczność i niekompletność nie odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa, którego regulacje stosownie do treści art. 126 kpa stosuje się do postanowień. Treść zaskarżonego postanowienia wskazuje, iż organ II instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego czy wyjaśniającego, do czego organ ten zgodnie z zasadą dwuinstancyjności obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą przez organ I instancji. Organ odwoławczy w żadnym stopniu nie odniósł się do zarzutu, że przedmiotowa inwestycja została błędnie sklasyfikowana prze organ I instancji jako instalacja służąca do wytwarzania końcowych produktów użytkowych przez mieszanie, emulgowanie lub konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych, ponieważ w rzeczywistości na terenie planowanego zakładu nie będzie miało miejsce mieszanie betonu, gdyż gotowy beton będzie przywożony z wytwórni betonu położonych np. w miejscowości J., w W. 2 lub innych. W procesie produkcji nie będą używane żadne materiały pochodzenia innego niż mineralne ( w szczególności emulgatory), nie przewiduje się obróbki termicznej, a nadto ze względu na zastosowanie w procesie wibratorów pogrążanych działalność zakładu nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu. Organy obu instancji poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego naruszyły art. 7, 8 i art. 77 kpa, gdyż żaden z tych organów nie podjął czynności mających na celu wyjaśnienie przedmiotu sprawy, a w szczególności nie odniesiono się do twierdzeń i argumentów Spółki, że planowana inwestycja nie będzie miała charakteru działalności szkodliwej dla środowiska i nie może by, uznana za przedsięwzięcie w rozumieniu art. 51 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Wadliwe jest stanowisko organów, że planowana inwestycja należy do przedsięwzięć dla których wymagane jest sporządzenie raportu. W § 3 ust.1 pkt 1 rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. jest mowa o trzech rodzajach czynności : mieszaniu, emulgowaniu i konfekcjonowaniu, z których co najmniej jedna musi być wykonywana aby dane przedsięwzięcie można było zakwalifikować jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Powołane rozporządzenie jak też ustawa -Prawo ochrony środowiska nie definiują tych pojęć, przy czym dokonana wykładni językowa tych poszczególnych pojęć w oparciu o definicję słownikową zawartą w Słowniku Języka Polskiego pod red. prof. dr. Mieczysława Szymczaka ( PWN, Warszawa 1978, tom I, s. 543,986, tom II, s.161), prowadzą do wniosku, że żadna z tych czynności nie będzie wykonywana w toku produkcji prowadzonej przez przedmiotowe przedsiębiorstwo. Dlatego też nie znajduje uzasadnienia zastosowanie przez organy obu instancji w tym konkretnym przypadku przepisu § 3 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r., a to spowodowane jest nie wyjaśnieniem w trakcie prowadzonego postępowania na czym polega proces produkcji, który będzie prowadzony w projektowanym zakładzie. W toku postępowania Spółka wielokrotnie podnosiła, że prowadzona przez nią działalność nie ma negatywnego wpływu na środowisko, co potwierdzają wyniki licznych kontroli przeprowadzonych w jej zakładach. Nadto Spółka posiada Certyfikat Systemu Jakości Nr [...], Certyfikat zakładowej Kontroli Produkcji Nr [...] , z których wynika, że w zakresie produkcji prefabrykatów żelbetowych stosowanych w obiektach związanych z ochrona środowiska spełnione są polskie normy. Spółka posiada na wszystkie wyroby atest PZH oraz Aprobaty Instytutu Ochrony Środowiska. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo podniósł, że instalacje do produkcji betonu są wymienione w § 3 ust.1 pkt 23 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r., co wskazuje, że wyprodukowany beton może podlegać dalszej obróbce poprzez dodawanie ( mieszanie) substancji spowalniających lub przyspieszających wiązaniem, czy też poprawiających odporność na niekorzystne czynniki atmosferyczne, co może obywać się jedynie w odpowiednich instalacjach do wytwarzania końcowych produktów użytkowych przez mieszanie. Ponadto łączna powierzchnia inwestycji wynosi 1,13 ha, co kwalifikuje ją zgodnie z § 3 ust.1 pkt 52a do zespołów zabudowy przemysłowej na terenie nie mniejszym niż 1 ha. Zatem w obu przypadkach inwestycja jest sprzeczna z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje ( z wyjątkiem terenów zamkniętych) wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami , o których mowa w art. 53 ust.4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych odrębnymi przepisami. W myśl art. 53 ust.4 pkt 8 tej ustawy wymagane jest uzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem przyrody działającym w imieniu wojewody - w odniesieniu do innych niż wymienionych w pkt 7 obszarów objętych ochroną ( parku narodowego i jego otuliny) na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 kpa, o czym stanowi ust. 5 art. 53. Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję , który występuje o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora i przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy, sporządzony przez osobę wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów ( art. 60 ust. 4 cyt. ustawy). W orzecznictwie przyjął się pogląd, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie prowadzonego 4 przez organ uzgadniający postępowania dotyczącego wydania przedmiotowego, którym w tym konkretnym przypadku jest decyzja o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006r., IV SA/Wa 140/2006, lex 219341, wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2007r., II OSK 638/06, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 13 marca 2009r. II OSK 364/08, niepublikowany ). W sprawie niniejszej, jak wynika z sentencji postanowień organów uzgadniających obu instancji, wbrew powyższej zasadzie, orzeczono o odmowie uzgodnienia realizacji inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcji prefabrykatów betonowych na terenie części działek nr [...] położonych przy drodze wojewódzkiej nr [...] we wsi R., gm. S., w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, zamiast prawidłowo rozstrzygnięcia obu instancji w tej sprawie powinny sprowadzać się do uzgodnienia, lub do odmowy uzgodnienia przedłożonego przez Wójta Gminy S. projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji. Prowadzi to do oczywistego wniosku, że zaskarżone postanowienie, jak też postanowienie Wojewody [...] z dnia 27 października 2007 roku zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego a w szczególności art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można odmówić słuszności zarzutom skargi naruszenia przez organy administracji publicznej obu instancji zasad określonych w art. 7, 15, 77 § 1 , 107 § 3 i art. 126 § 1 kpa i to w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 124 § 2 kpa postanowienie, na które służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz które zostało wydane na skutek zażalenia na postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Wedle § 5 art. 106 kpa na postanowienie wydane przez organ uzgadniający przysługuje zażalenie. Mający w tym przypadku zastosowanie z racji odesłania zawartego art. 126 kpa, przepis art. 107 § 3 kpa nakazuje, iż uzasadnienie faktyczne powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Innymi słowy, przewidziane w powołanych wyżej przepisach zasady procedury administracyjnej przewidują, że do obowiązków organów orzekających w indywidualnych sprawach należy dokładne i wyczerpujące rozpatrzenie sprawy, 5 przedstawienia w uzasadnieniu stanu faktycznego oraz argumentów i ocen, którymi kierował się zajmując określone stanowisko w sprawie, a strona ma prawo oczekiwać, że sprawa w całokształcie jej okoliczności zostanie rozpoznana przez dwie instancje. Regułom tym w rozpoznawanej sprawie uchybiono jeśli zważyć, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia sprowadza się do nader lapidarnego i ogólnego stwierdzenia, że organ odwoławczy podziela stanowisko Wojewody, że przedmiotowe zamierzenie zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. jest zaliczane do przedsięwzięć dla których sporządzenie raportu może być wymagane i w związku z tym narusza § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Tego rodzaju rozstrzygnięcie wskazuje na niedbałość organu drugiej instancji w rozpoznaniu sprawy, nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy jej załatwianiu i powoduje, że w zasadzie, poprzez brak rzeczowej argumentacji zaskarżone postanowienie w istocie wymyka się spod kontroli. Ponadto wymaga również podkreślenia, że Minister Środowiska wbrew swym obowiązkom wynikającym z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) nie odniósł się konkretnie do żadnego z argumentów zażalenia, w szczególności do tych istotnych twierdzeń strony skarżącej, że projektowana inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na środowisko, gdyż podstawowym materiałem, z którego będą wytwarzane prefabrykaty będzie beton wysokiej marki dostarczy specjalistycznym transportem z wytwórni położonej poza terenem gminy S.. Dodać przy tym należy, iż odpowiedź na skargę nie może "uzupełniać" zaskarżonego postanowienia przez zamieszczenie w niej rozważań i ocen, które stosownie do treści art. 107 § 3 kpa powinno zawierać jego uzasadnienie faktyczne i prawne ( por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1998r., V SA1484/97,lex 60956). Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.