IV SA/Wa 1843/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi R. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] października 2014 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz R. G. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu zażalenia R. G. (dalej "skarżącego") na postanowienie Prezydenta [...] (dalej "Prezydenta") z dnia [...] października 2014 r. nr [...], odmawiające wydania zaświadczenia, utrzymało postanowienie Prezydenta w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonego obecnie postanowienia z dnia [...] maja 2015 r., przedstawia się w sposób następujący: 1. Pismem z dnia [...] października 2014 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł do Prezydenta o wydanie zaświadczenia, stwierdzającego łączną sumę dodatkowych opłat geodezyjnych, jaką obciążono skarżącego na podstawie: - zarządzenia Starosty Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. w sprawie ustalenia cen umownych, stosowanych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartogarficznej w W., - zarządzenia Prezydenta nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za niektóre czynności geodezyjne i kartograficzne, wykonywane przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W., - zarządzenia Prezydenta nr [...] z dnia [...] września 2007 r. w sprawie ustalenia cen za sprzedaż kopii materiałów stanowiących zasób geodezyjny i kartograficzny, w ramach udostępniania zasobu przez Biuro Geodezji i Katastru Urzędu [...], - zarządzenia Prezydenta nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie ustalenia cen za sprzedaż kopii materiałów stanowiących zasób geodezyjny i kartograficzny, w ramach udostępniania zasobu przez Biuro Geodezji i Katastru Urzędu [...], wraz z ujawnieniem danych dokumentów księgowych, w których okoliczność obciążenia wykonawcy wskazanymi wyżej opłatami została udokumentowana (tj. wystawcy dokumentu, numeru, daty wystawienia oraz kwoty opłat dodatkowych, jaka w tym dokumencie została naliczona, itp.) oraz potwierdzeniem, że naliczone opłaty zostały uiszczone przez skarżącego w całości. 2. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Prezydent odmówił wydania skarżącemu żądanego zaświadczenia, stwierdzając brak przesłanek do jego wydania. 3. Pismem z dnia [...] października 2014 r. skarżący wniósł do SKO zażalenie na postanowienie Prezydenta z dnia [...] października 2014 r. III. Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrzyło zażalenie skarżącego na postanowienie Prezydenta z dnia [...] października 2014 r., utrzymując to postanowienie w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie SKO wskazało, że opłaty, który dotyczy wniosek skarżącego mają charakter cywilnoprawny, co wynika z faktu, że ustalenie opłaty dodatkowej nie jest dokonywane w formie władczej, w drodze indywidulanego aktu administracyjnego. Jej wysokość wynika z przedmiotowych zarządzeń (aktów generalnych). Opłata ta jest sui generis wynagrodzeniem za świadczone przez organ usługi (czynności materialno – techniczne). Organ administracji publicznej występuje tu jako usługodawca, a nie jako organ władzy publicznej, realizujący swoje władztwo administracyjne. W konsekwencji wystąpienie ewentualnych nieprawidłowości (np. uiszczenie opłaty wyższej niż wymagana) nie może być weryfikowane w trybie administracyjnoprawnym. Potwierdza to sam skarżący, albowiem zamierza dochodzić zwrotu uiszczonych opłat dodatkowych przed sądem powszechnym, a zatem w drodze powództwa (na drodze cywilnoprawnej). Tym samym żądanie skarżącego należy traktować jako próbę przerzucenia ciężaru dowodu z powoda na stronę pozwaną poprzez wykorzystanie instytucji zaświadczenia w sytuacji, w której skarżący dysponuje, a przynajmniej powinien innymi dowodami uiszczenia przedmiotowych opłat. Powyższe przesądza o niewykazaniu przez skarżącego interesu prawnego w uzyskaniu żądanego zaświadczenia. Skarżący nie wskazał bowiem żadnego przepisu prawa materialnego, z którego interes ten mógłby zostać wywiedziony. Wniesienie, czy też zamiar wniesienia powództwa przeciwko organowi administracji publicznej, nie może być uznane za wykazanie interesu prawnego, o którym mowa w art.217 § 2 pkt 2 k.p.a. Podkreślić również należy, że fakt uiszczenia przedmiotowych opłat został już potwierdzony innymi dowodami, będącymi w dyspozycji skarżącego. Jedynym zatem w istocie powodem żądania wydania przedmiotowego zaświadczenia może być brak dowodu ich uiszczenia. IV. Skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2015 r., zarzucając temu orzeczeniu naruszenie w szczególności art. 217 § 2 pkt 2 w związku z art. 218 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, z tej przyczyny, że skarżący nie posiada interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu wskazanych przez siebie faktów, podczas gdy interes ten został przez skarżącego wykazany. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta z dnia [...] października 2014 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. V. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., podobnie jak i Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. naruszyli przepisy postępowania administracyjnego, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. VII. Przedmiotem kontrolowanego postępowania jest postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia. Postępowanie to regulują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego zamieszczone w dziale VII, tj. przepisy od art. 217 do art. 220 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny, zaświadczenie jest przewidzianą przepisami prawa formą działania (wypowiedzi) organu administracji publicznej, który wydaje takie zaświadczenie na żądanie osoby, która się o niego ubiega (por. J. Lang, Zaświadczenie w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, Organizacja, Metody, Technika 1988, nr 2, s. 14). Zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy – faktów albo stanu prawnego, którego istnienie jest niewątpliwe oraz niesporne. Akt ten może bowiem dotyczyć wyłącznie danych znajdujących się w posiadaniu organu, znajdujących się w jego ewidencji, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami. Zaświadczenia nie są natomiast aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści. Państwo i Prawo z 2004 r. nr 10, poz. 58). Powyższe pozwala stwierdzić, że w sprawach o wydawanie zaświadczeń nie chodzi w zasadzie o stosowanie normy materialnej. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, a tym samym nie ma charakteru prawotwórczego. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11 oraz z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1518/12 wskazane orzeczenie i orzeczenie powołane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaświadczenie może jednak zmieniać sytuację faktyczną strony, na przykład dostarczać jej środek dowodowy, nie zmienia jednak zakresu jej praw i obowiązków, nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków materialnych, choć może mieć wpływ na realizację niektórych praw i obowiązków. Może ono na przykład wywołać skutki prawne przez to, że będzie stanowić dowód w postępowaniu wyjaśniającym, jako rodzaj dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Bibliografia postępowania administracyjnego za lata 1927 – 2008, Warszawa 2009, str. 894, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 445/14). Tym samym zaświadczenie ma znaczenie dowodowe i przemawia za nim domniemanie prawdziwości. Moc zaświadczenia może być tylko obalona przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści zaświadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 44/08). Postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 marca 1997 r., sygn. akt III RN 9/97, OSNAP 1997, nr 20, poz. 395). Postępowanie to nie jest jednak postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 16 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1485/11). Jest to postępowanie gabinetowe, w którym organ wyłącznie konfrontuje treść wniosku osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia z treścią posiadanych przez organ danych, których dotyczyć ma zaświadczenie. Zgodnie art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie niezależne od siebie przesłanki, a mianowicie, gdy przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 1 powołanego przepisu) , bądź gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2 powołanego przepisu). W każdym z tych dwóch przypadków zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia (art. 217 § 1 k.p.a.). W przypadku gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.) organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Przed wydaniem zaświadczenia organ może jeszcze przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.), z tym że postępowanie to może prowadzone na okoliczność potwierdzenia istnienia wnioskowanych danych, zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Treść zaświadczenia ma opierać się na posiadanych przez organ wcześniej (niezależnie od niniejszej sprawy) ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych. Z kolei kwestię interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia należy rozpatrywać w kontekście charakteru postępowania uregulowanego w dziale VII k.p.a., które ma charakter odformalizowany. Zgodzić się więc należy ze tezą, że interes prawny osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia, znajduje odbicie w szeroko rozumianych przepisach prawa, a więc zarówno ze sfery prawa materialnego, jak i procesowego. Oznacza to, że interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia będzie miała osoba, która chce posłużyć się zaświadczeniem w postępowaniu wyjaśniającym w innej sprawie, z uwagi na zasadę udziału strony w postępowaniu dowodowym, w tym prawo składania wniosków dowodowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 133/10). W ramach postępowania o wydanie zaświadczenia, organ w pierwszej kolejności ustala jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane. Dalsza część postępowania sprowadza się do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy oraz, co najważniejsze, czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. Z.R. Kmiecik, Charakter ... op. cit.). Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się czynnością materialno-techniczną poprzez wydanie zaświadczenia o treści zgodnej z żądaniem osoby ubiegającej się o jego wydanie albo zaświadczenie o treści odmiennej bądź w formie zaskarżalnego postanowienia poprzez odmowę wydania zaświadczenia (art. 219 k.p.a.). Odmowa wydanie zaświadczenia może nastąpić gdy: organ, do którego skierowano żądanie jest niewłaściwy bądź, gdy nie można spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia z powodu braku dokumentów potwierdzających określone okoliczności, bądź gdy wnioskodawca nie ma interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia. W niniejszej sprawie skarżący ubiega się o zaświadczenie wskazujące na łączną sumą dodatkowych opłat geodezyjnych, którymi został obciążony na podstawie zarządzenia Starosty Powiatu [...] oraz późniejszych zarządzeń Prezydenta [...] z lat 2005 – 2013. Jednocześnie skarżący domaga się, aby w zaświadczeniu ujawniono dane z dokumentów księgowych, tj. wystawcę, numer, datę wystawienia oraz kwotą opłat zawartą w danym dokumencie, a także aby potwierdzono, że opłaty te zostały przez niego uregulowane. Uzasadniając wniosek o wydanie zaświadczenia skarżący wskazał, że dokument ten ma służyć mu w dochodzeniu zwrotu nienależnie pobranego świadczenie przed sądem powszechnym. Okolicznością nie budzącą wątpliwości w sprawie jest to, że organ pierwszej instancji dysponuje danymi dotyczącymi uiszczania przez skarżącego dodatkowych opłat geodezyjnych w okresie, o którym mowa powyżej. Kwestią sporną jest natomiast to czy skarżący ma interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia o żądanej treści oraz czy brak danych za cały okres wskazany we wniosku upoważniał organy administracji do odmowy wydania zaświadczenia. W ocenie Sądu błędne jest stanowisko organów orzekających w sprawie, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia. Skarżący wyjaśnił komu i w jakim celu chce przedstawić zaświadczenie, tj. sądowi powszechnemu w toku postępowania o zwrot nienależnie pobranego świadczenia. Stwierdzenie skarżącego, że zaświadczenie ma stanowić dowód w postępowaniu sądowym jest wystarczające do wydania mu takiego zaświadczenia. Skoro wydanie zaświadczenia ma służyć potwierdzeniu określonych faktów lub stanów, w oparciu o posiadane przez organ zasoby, to w istocie zaświadczenie służy jako środek dowodowy. Wynika to wprost z pisma skarżącego z dnia [...] października 2014 r., które wskazuje na konieczność (potrzebę) dochodzenia swoich roszczeń na drodze sądowej. Sąd zauważa również, że na przeszkodzie wydania żądanego zaświadczenia nie stoi okoliczność ewentualnego braku w zasobach organu danych dotyczący uiszczonych dodatkowych opłat geodezyjnych i ich wysokości. Organ może bowiem poinformować wnioskodawcę, za jaki okres dysponuje danymi, których dotyczy wniosek. W przypadku ustalenia, że organ dysponuje tylko określonymi danymi, obejmującymi pewien przedział czasowy, winien wydać zaświadczenie obejmujące ten okres, natomiast odmówić wydania zaświadczenia za okres, w odniesieniu do którego danych nie posiada, bądź zwrócić się do wnioskodawcy o zmodyfikowanie wniosku. Mając na uwadze powyższe Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że skarżący wykazał interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia, a organ dysponował bazą danych pozwalająca na wykreowanie treści zaświadczenia. Stąd postępowanie o wydanie zaświadczenia nie mogło zakończyć się odmową jego wydania na podstawie art. 219 k.p.a. Organy administracji orzekające w sprawie naruszyły przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienie Starosty [...]. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku organ pierwszej instancji powtórnie rozpatrzy wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia z uwzględnieniem zaleceń wynikających z niniejszego wyroku. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.