IV SA/Wa 1860/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpoznaniu wniosku M. J. postanowieniem z dnia [...] marca 207 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody N. z dnia [...] października 1997 r., nr [...], którą wyraził zgodę na zainstalowanie na dachu Domu Wczasowego "W." w K. przy ul. P. urządzeń telefonii komórkowej w postaci sześciu anten typu K.[...] (dalej też decyzja Wojewody z 1997 r.). Organ wyjaśnił, że prowadził wcześniej już postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody z dnia [...] października 1997 r., które zostało zakończone decyzją z dnia [...] maja 2009 r. o odmowie stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji. Następnie wskazał, że decyzję tę po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Decyzja organu odwoławczego, stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1827/09 oddalił skargę na ww. decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. (nie sporządzano uzasadnienia). Dalej organ wskazał, że M. J. pismem z [...] lipca 2010 r. ponownie wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 1997 r., a GDOŚ decyzją z [...] października 2010 r. odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. Następnie M. J. wnioskami: z [...] maja 2011 r. skierowanym do M. Urzędu Wojewódzkiego w K. oraz z [...] czerwca 2011 r. skierowanym do Ministra Zdrowia, które następnie według właściwości zostały przekazane GDOŚ ponownie wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 1997 r. GDOŚ postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 1997 r. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy GDOŚ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. M. J. wniósł na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., która została oddalona wyrokiem z dnia 2 lipca 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wa 486/12), a następnie skargę kasacyjną na powołany wyrok Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny po jej rozpatrzeniu II OSK 840/14 oddalił skargę kasacyjną. M. J. pismem z [...] września 2016 r. wystąpił po raz kolejny o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 1997 r., GDOŚ postanowieniem - powołanym na wstępie – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W ocenie organu powołane okoliczności sprawy, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 1997 r., w stosunku do której uprzednio organ ten, jak i sąd administracyjny, nie stwierdziły występowania przesłanki do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 K.p.a. Organ wskazał, że nie było możliwe ponowne skuteczne wszczęcie postępowania w sprawie wniosku Strony z [...] września 2016 r. Po rozpatrzeniu wniosku M. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy GDOŚ postanowieniem z [...] maja 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podzielając w pełni stanowisko organu I instancji. M. J. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2017 r. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. ust. 3 § 2 pkt 2 lit. c Statutu Uzdrowiska K. w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 1966 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wydanie przez Wojewodę decyzji z 1997 r. uzgadniającej inwestycję bez zasięgnięcia opinii naczelnego lekarza środowiska, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności i uchylenia decyzji, podczas gdy zgodnie z treścią ww. przepisów inwestycja dokonywana w strefie A uzdrowiska wymagała zasięgnięcia takiej opinii. W oparciu o powyższe Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 1997 r., w razie nie uwzględnienia tego wniosku, wniósł o jej uchylenie. W dalszej części skargi odwołał się do treści powołanego wyżej art. 12 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, wskazując, że "w myśl obowiązujących na dzień wydania decyzji Wojewody przepisów prawnych, Naczelny Lekarz Uzdrowiska zobowiązany był wydać opinię zabraniającą lokalizacji tej inwestycji w strefie A lecznictwa uzdrowiskowego, w uzgodnieniu z Ministrem Zdrowia i Opieki Społecznej, a także uzgadniającym z przewodniczącym Głównego Komitetu Kultury Fizycznej i turystyki, w myśl § 3 pkt 1b i c Statutu Uzdrowiska.". Skarżący podniósł, że wydanie decyzji Wojewody z 1997 r. doprowadziło do zlikwidowania strefy A Lecznictwa Uzdrowiska. Wobec powyższych ustaleń – w ocenie Skarżącego – faktyczne naruszenie prawa wymaga stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 1997 r. ze względów Ochrony Środowiska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1032), dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał postanowienie zgodne z prawem. Sprawa w przedmiocie rozpoznania niniejszej skargi została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do brzemienia art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 K.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już poddana kontroli organu w trybie stwierdzenia nieważności. W niniejszej sprawie przeszkodą w merytorycznym rozpoznaniu wniosku Skarżącego z dnia [...] września 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody N. z dnia [...] października 1997 r., nr [...], którą wyraził zgodę na zainstalowanie na dachu Domu Wczasowego "W." w K. przy ul. P. urządzeń telefonii komórkowej w postaci sześciu anten, jest wyrok WSA w Warszawie z 2 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 486/12, od którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną (wyrok z 13 maja 2013 r., sygn. II OSK 840/14). Przedmiotem wyroku WSA w Warszawie z 2 lipca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 486/12 było postanowienie GDOŚ z [...] grudnia 2011 r., utrzymujące w mocy postanowienie GDOŚ z [...] sierpnia 2011 r., odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 1997 r. W związku z powyższym Sąd wskazuje, że decyzja Wojewody z 1997 r. jest prawomocna, a kwestia jej nieważności została już rozpoznana prawomocnym wyrokiem sądowym. Okoliczność ta, przesądza o niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 1997 r. z przyczyn przedmiotowych bowiem żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która była już przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym - nieważnościowym. Wydanie bowiem rozstrzygnięcia w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją administracyjną stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wskazać należy, że stwierdzenie, czy konkretna sprawa administracyjna została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną (postanowieniem) należy ustalić, czy występuje tożsamość sprawy zdeterminowana przez elementy podmiotowe i przedmiotowe sprawy oraz podstawę prawną uprzedniego rozstrzygnięcia. Tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają elementy decydujące o tożsamości skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów tego stosunku, identyczność przedmiotu stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej (por. T. Woś W: T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wyd. LexisNexis Warszawa 2009 str. 567 oraz wyroki: NSA z 27 kwietnia 2010 r. sygn. II GSK 1005/08, wyrok NSA z 3 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 864/10, CBOSA). Analizując zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, jak i treść orzeczeń wydanych w stosunku do Skarżącego, nie budzi wątpliwości, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie będące przedmiotem w sprawach przed sądami administracyjnymi (IV SA/Wa 486/12, II OSK 840/14) odnoszą się do tej samej osoby, w obydwu przypadkach występuje tożsamość przedmiotu, stan prawny oraz argumentacja podnoszona przez Skarżącego w zakresie przesłanek, o których mowa w art. 156 K.p.a. jest tożsama. W obu postępowaniach Skarżący powołuje – jako przesłankę stwierdzenia nieważności - okoliczność nie uzyskania przed wydawania decyzji Wojewody z 1997 r. opinii Naczelnego Lekarza Środowiska w zakresie ochrony obszaru lecznictwa uzdrowiskowego. Zatem mając na uwadze powyższe ustalenia, należy stwierdzić, iż prawidłowo organ odmówił ponownego wszczęcia postępowania w tym samym przedmiocie (wyroki NSA z dnia 3 sierpnia 2010 r. I OSK 864/10 oraz z dnia 3 kwietnia 2012 r. II OSK 87/11, CBOSA). Odnosząc się do zarzutów skargi, należy wskazać, że w sprawie administracyjnej, zakończonej postanowieniem odmawiającym wszczęcia postępowania o unieważnienie ostatecznej decyzji administracyjnej, badaniu podlegają jedynie przesłanki wszczęcia takiego postępowania, nie zaś określone w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki unieważnienia decyzji/postanowienia, na które powoływał się Skarżący w toku postępowania (wyrok NSA z 18.04.2012r., II GKS 347/11, CBOSA). Z tych względów, uznając zarzuty skargi za bezzasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.