IV SA/Wa 1865/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), Protokolant spec. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt 1. stwierdza nieważność § 8 ust. 15 i 16 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. Zaskarżoną uchwała z [...] lutego 2019 r. Rada Miasta [...] przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta [...] w 2019 r." (dalej: Program) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2019 r., poz. 122). Prokurator Okręgowy [...] w [...] wniósł skargę na uchwałę z [...] lutego 2019 r., zarzucając: 1) istotne naruszenie art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w postaci przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez: - uregulowanie w § 8 ust. 15 Programu kwestii wyłapywania i transportu oraz kwarantanny zwierząt mających właściciela, a zatem nieobiętych Programem oraz obciążenia właściciela zwierzęcia kosztami kwarantanny, wyłapania oraz transportu odłowionego zwierzęcia, - nałożenia w § 9 ust. 2 pkt 1 Programu na właścicieli psów i kotów zamieszkujących na terenie Miasta [...] chcących skorzystać z możliwości przeprowadzenia zabiegów kastracji i sterylizacji zwierząt w ramach uchwalonego Programu obowiązku pokrycia 50% kosztów tych zabiegów; 2) istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego poprzez nałożenie w § 8 ust. 16 Programu obowiązków na Powiatowego Lekarza Weterynarii w postaci wydania decyzji administracyjnej o obserwacji zwierzęcia w kierunku wścieklizny. Skarżący podniósł, że część zapisów pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż została uregulowana z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Delegacja ustawowa z art. 11a ustawy o ochronie zwierząt upoważnia prawodawcę lokalnego do uregulowania kwestii wyłapywania i rozstrzygania o dalszym postępowaniu wyłącznie ze zwierzętami bezdomnymi. Uchwała nie może zawierać takich rozstrzygnięć odnoszących się do zwierząt mających właściciela, z tych względów § 8 ust. 15 Programu został przyjęty z przekroczeniem delegacji ustawowej. Przepis § 9 ust. 2 pkt 1 Programu, zgodnie z którym Miasto [...] zapewnia mieszkańcom będącym właścicielami psów i kotów dofinansowanie w wysokości 50% kosztów sterylizacji samic i kastracji samców wykracza poza ramy katalogu spraw, które mogą być uregulowane w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt. Koszty realizacji Programu ponosi gmina i nie ma w tym zakresie wyjątków. Skoro gmina decyduje się na zawarcie w programie planu sterylizacji lub kastracji zwierząt, to gmina powinna ponosić koszty tych zabiegów w całości. Rada Gminy nie może poprzez unormowania zawarte w Programie nakładać na inne podmioty obowiązków, które nie wynikają wprost z ustawowej delegacji. Obowiązki Powiatowego Lekarza Weterynarii w zakresie zwalczania chorób zakaźnych zwierząt normuje art. 44 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Sformułowanie § 8 ust. 16 Programu wskazuje, że to organ stanowiący gminy poleca Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii wydanie decyzji administracyjnej o konkretnej treści, sugerując jednocześnie rodzaj podległości Powiatowego Lekarza Weterynarii Radzie Miasta. Przepis ten stanowi powtórzenie, choć niedosłownej dyspozycji art. 44 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt. Podnosząc takie zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych przepisów zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu, nieuzasadnione jest ponoszenie przez gminę kosztów opieki nad zwierzęciem w sytuacji ustalenia właściciela zwierzęcia. To właściciel zwierzęcia jest obowiązany do ponoszenia kosztów jego utrzymania. Przepis art. 11 ust. 3a ustawy o ochronie zwierząt daje podstawę do wprowadzenia w Programie możliwości sterylizacji lub kastracji zwierząt niebędących zwierzętami bezdomnymi. Zapis umożliwiający gminie dofinansowanie takich zabiegów nie jest sprzeczny z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Współfinansowanie takich zabiegów mieści się w szeroko pojętym zadaniu zapobiegania bezdomności zwierząt. W ocenie Gminy, kwestionowany § 8 ust. 16 Programu nie zobowiązuje lekarza weterynarii do wydania decyzji o konkretnej treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego były § 8 ust. 15 i 16 oraz § 9 ust. 2 pkt 1 załącznika do uchwały Rady Miasta [...] z [...] lutego 2019 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta [...] w 2019 roku. Zaskarżony Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego, a zatem ma charakter przepisów powszechnie obowiązujących, podustawowych. Działalność prawotwórcza gminy (stanowienie przepisów powszechnie obowiązujących) stanowi jedną z podstawowych kompetencji organów gminy, wyrażającą jeden z aspektów jej samodzielności. Przyznana organom gminy samodzielność prawotwórcza nie oznacza dowolności w stanowieniu przepisów prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia, regulowana aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to także wprost z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Tym samym wydając akt prawa miejscowego organ gminy zobowiązany jest ściśle przestrzegać delegacji ustawowej. Akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, na podstawie której zostały wydane, jak również z Konstytucją i innymi aktami ustawowymi, które bezpośrednio lub pośrednio odnoszą się do tej samej materii. Jednocześnie akty prawa miejscowego nie mogą regulować ponownie tego, co już jest zawarte w obowiązującej ustawie (art. 137 Zasad Techniki Prawodawczej), a tym bardziej niedopuszczalna jest modyfikacja przepisów ustawy w akcie prawa miejscowego. Upoważnienie ustawowe do uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, z zgodnie z którym rada gminy, wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zakres regulacji uchwalanego programu wynika z art. 11 i 11a ust. 2-3a ustawy o ochronie zwierząt. Jednocześnie szczegółowe wyliczenie w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt elementów programu nie ma charakteru wyczerpującego, o czym świadczy posłużenie się w tym przepisie zwrotem "w szczególności". Analizując treść zaskarżonej uchwały Sąd podzielił stanowisko Prokuratora Okręgowego, że Rada Miasta [...] wyszła poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 11a ust. 2 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt w odniesieniu do przepisów § 8 ust. 15 i 16 załącznika do zaskarżonej uchwały (Programu). Uregulowanie zawarte w § 8 ust. 15 Programu określające, że "w przypadku pokąsania człowieka przez bezdomne zwierzę, zwierzę to zostanie przewiezione do lecznicy weterynaryjnej a następnie poddane kwarantannie. Jeśli w trakcie kwarantanny zostanie ustalony właściciel zwierzęcia, który nie przedstawi aktualnego świadectwa szczepienia przeciw wściekliźnie wówczas wydanie zwierzęcia nastąpi po upływie okresu kwarantanny oraz uiszczeniu kosztów kwarantanny oraz kosztów wyłapania i transportu, przez właściciela zwierzęcia", stanowi przejaw dowolnej inicjatywy prawodawczej. Do zadań własnych gminy należy zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie (art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt). Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a powołanej ustawy. Z art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt wynika, że wypełnienie obowiązku zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania następuje poprzez określenie przez radę gminy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt, program obejmuje w szczególności odławianie bezdomnych zwierząt. Taki sposób sformułowania przepisów ustawy o ochronie zwierząt oznacza, że program może dotyczyć co do zasady kwestii wyłapywania i dalszego postępowania ze zwierzętami bezdomnymi. Zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt, zwierzęciem bezdomnym jest zwierzę domowe lub gospodarskie, które uciekło, zabłąkało się lub zostało porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia jego właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawało. Oznacza to, że za zwierzę bezdomne może być uznane wyłącznie zwierzę w odniesieniu, do którego nie ma możliwości ustalenia właściciela lub opiekuna, pod którego opieką trwale dotąd to zwierzę pozostawało. W konsekwencji należy przyjąć, że brak jest w tym art. 11a w związku z art. 11 ustawy o ochronie zwierząt delegacji do określenia zakresu odpowiedzialności właściciela zwierzęcia w kwestii ponoszenia kosztów kwarantanny, wyłapania i transportu zwierzęcia. Unormowania te wkraczają w sposób niedopuszczalny w sferę materii ustawowej, ponieważ wprowadzają dodatkowe obowiązki czy nakazy dla właścicieli zwierząt. Podstawa do wprowadzenia takiego ograniczenia powinna znaleźć wyraz w upoważnieniu ustawowym. Tymczasem w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, brak jest takiego upoważnienia. Tym samym § 8 ust. 15 Programu nakładający na właściciela odłowionego zwierzęcia wskazane wyżej obowiązki wykracza poza delegację ustawową. Oznacza to jednocześnie wkroczenie przez Gminę w zakres materii ustawowej oraz naruszenie zasady prawidłowej legislacji, stanowiącej element zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Regulowanie sytuacji prawnej podmiotów, bez podstawy ustawowej, stanowiło zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego. Kwestia odpowiedzialności właściciela zwierzęcia za pokąsanie człowieka oraz za szkody spowodowane przez to zwierzę, a także za jego utrzymanie została uregulowana w przepisach odrębnych zarówno z zakresu prawa karnego, jak i z zakresu prawna cywilnego. Stwierdzenie nieważności § 8 ust 15 Programu nie oznacza, że gmina nie może się domagać od właściciela zwierzęcia zwrotu poniesionych kosztów utrzymania zwierzęcia, stosownie do przepisów odrębnych. Przepis § 8 pkt 16 Programu wskazuje, że o fakcie pokąsania człowieka przez bezdomne zwierzę zostanie niezwłocznie powiadomiony Powiatowy Lekarz Weterynarii, który w drodze decyzji administracyjnej określi sposób i czas trwania obserwacji zwierzęcia w kierunku wścieklizny oraz wyznaczy lekarza weterynarii do jej przeprowadzenia. Kwestionowany przepis stanowi powtórzenie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, z pewnymi modyfikacjami. Stosownie bowiem do art. 44 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w celu zwalczania chorób zakaźnych zwierząt podlegających obowiązkowi zwalczania powiatowy lekarz weterynarii, w drodze decyzji, może nakazać odosobnienie, strzeżenie lub obserwację zwierząt chorych lub zakażonych albo podejrzanych o zakażenie lub o chorobę. Wprowadzenie przez § 8 ust. 16 Programu modyfikacji powołanego przepisu ustawowego (m.in. zastosowanie czasownika "określi" podczas gdy przepis ustawowy stanowi, że "może nakazać") jest niedopuszczalne. Jak słusznie wskazuję Prokurator, konstrukcja § 8 ust. 16 Programu, wskazuje, że podstawę do wydania decyzji przez Powiatowego Lekarza Weterynarii stanowi ten przepis aktu podustawowego. Może to skutkować wprowadzeniem w błąd adresatów aktu. Unormowanie zawarte w § 8 pkt 16 Programu stanowi nieuprawnioną modyfikację normy ustawowej wyrażonej w art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Oznacza to wkroczenie w zakres materii ustawowej oraz naruszenie zasady prawidłowej legislacji. Przepis § 8 pkt 16 Programu w sposób oczywisty wychodzi poza materię określoną w art. 11a w związku z art. 11 ustawy o ochronie zwierząt. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi dotyczących tego, że § 9 ust. 2 pkt 1 Programu został podjęty z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Jakkolwiek rację ma Prokurator, że koszty realizacji Programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 zdanie drugie ustawy o ochronie zwierząt), to w ocenie Sądu, sposób sformułowania zakwestionowanego § 9 ust. 2 pkt 1 Programu nie świadczy o tym, że kosztami realizacji Programu zostały obciążone inne podmioty, w szczególności właściciele zwierząt. Stosownie do § 9 ust. 2 pkt 1 Programu, w odniesieniu do zwierząt mających właściciela Miasto [...] prowadzić będzie akcje zachęcające właścicieli psów i kotów do wykonywania zabiegów sterylizacji i kastracji, na poniższych zasadach: zapewnia właścicielom psów i kotów, którzy są zamieszkali na terenie Miasta [...], dofinansowanie w wysokości 50% kosztów sterylizacji samic i kastracji samców, w ilości maksymalnie 2 szt. zwierząt rocznie na gospodarstwo domowe, w zakładzie leczniczym wskazanym przez Miasto [...]. Takie sformułowanie przepisu oznacza, że gmina, realizując określone w art. 11 ustawy o ochronie zwierząt zadanie własne, polegające na zapobieganiu bezdomności zwierząt, prowadzi akcję zachęcającą właścicieli psów i kotów do wykonywania zabiegów sterylizacji i kastracji, której jednym z elementów jest zapewnienie dofinansowania w wysokości 50% kosztów tych zabiegów, w ilości maksymalnie 2 szt. zwierząt rocznie na gospodarstwo domowe. Tym samym gmina ponosi koszty realizacji tej akcji, a zatem koszty dofinansowania wykonywania dobrowolnych zabiegów sterylizacji i kastracji. Z § 9 ust. 2 pkt 6 Programu wynika, że Miasto [...] dokonuje zapłaty za wykonanie usługi bezpośrednio na konto zakładu leczniczego dla zwierząt, zgodnie z warunkami zawartej umowy. Okoliczność, że właściciele ponoszą 50% kosztów zabiegu nie oznacza, że oni ponoszą koszty realizacji akcji zachęcającej właścicieli do wykonania tych zabiegów. Zabiegi są dobrowolne, a zasadą jest, że koszty utrzymania zwierzęcia, w tym zabiegów weterynaryjnych ponoszą ich właściciele, zatem nie ma podstaw do twierdzenia, że kosztami realizacji Programu zostały obciążeni właściciele zwierząt. Ponadto należy podkreślić, że stosownie do art. 11a ust. 3a ustawy o ochronie zwierząt, program może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. Przepis ten daje podstawę do wprowadzenia w uchwale dotyczącej programu opieki nad zwierzętami regulacji dotyczących możliwości sterylizacji lub kastracji zwierząt niebędących zwierzętami bezdomnymi. W ramach planu, o którym mowa w art. 11a ust. 3a ustawy o ochronie zwierząt gmina może przewidzieć współfinansowanie albo pełne finansowanie tego rodzaju zabiegów, co niewątpliwie może wpłynąć na liczbę miotów, a w konsekwencji również na liczbę zwierząt, które mogą stać się bezdomne. Współfinansowanie takich zabiegów mieści się w szeroko pojętym zadaniu zapobiegania bezdomności zwierząt. Nieracjonalna byłaby taka wykładnia art. 11a ust. 3a w związku z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, która prowadziłaby do rezultatu, że gmina może pokrywać koszty sterylizacji i kastracji zwierząt mających właścicieli lub opiekunów albo w całości albo w ogóle. Jak słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1720/17, że z art. 11a ust. 3a ustawy o ochronie zwierząt nie wynika, iż gmina, która wprowadza plan sterylizacji i kastracji zwierząt posiadających właściciela lub opiekuna, ma ponosić pełne koszty sterylizacji i kastracji tych zwierząt. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 725/17 wskazując, że dopuszczalne w świetle przepisów ustawy o ochronie zwierząt jest zorganizowanie całkowitego lub częściowego finansowania przez gminę dobrowolnej kastracji/sterylizacji psów i kotów posiadających właścicieli, albowiem są to zabiegi prowadzące do zapobiegania bezdomności. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny istotnym elementem w zapobieganiu bezdomności zwierząt jest zorganizowanie całkowitego lub częściowego finansowania przez gminy dobrowolnej kastracji/sterylizacji zwierząt dla ich właścicieli, co w perspektywie czasowej spowoduje zmniejszenie wydatków na zapobieganie bezdomności zwierząt. Sąd w rozpoznawanej sprawie nie podziela natomiast stanowiska wyrażonego w powołanym skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 517/17. Unormowania zawarte w Programie, które wykraczały poza delegację ustawową zostały uznane za sprzeczne z prawem, w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i Sąd stwierdził ich nieważność na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej P.p.s.a. Artykuł 147 § 1 P.p.s.a. nie określa rodzaju i kwalifikacji stopnia naruszenia przepisu prawa przez uchwałę, który daje podstawy do zastosowania sankcji nieważności. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawę do zastosowania sankcji nieważności uchwał organów samorządu terytorialnego nie stanowi wyłącznie ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa, ale również inne naruszenie przepisów prawa z wyłączeniem nieistotnego naruszenia. Do kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa przez uchwałę będącą aktem prawa miejscowego należy wykroczenie poza granice delegacji ustawowej oraz sprzeczność aktu prawa miejscowego z powszechnie obowiązującym aktem normatywnym wyższego rzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w części, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., a w części na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.