IV SA/Wa 1870/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński,, Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2012 r. sprawy ze skargi B. G., K. G., K. G., K.G. i M. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących B. G., K. G., K. G., K.G. i M. G. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpoznaniu odwołania B. G., K. G., K. G., K. G. oraz M. G., zwanych dalej "skarżącymi", od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2012 r. nr 2[...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce ewidencyjnej nr[...] z obrębu [...], położonej w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji przedstawił następujący stan faktyczny i poglądy prawne. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Prezydent W. orzekł o zmianie gleboznawczej klasyfikacji gruntów położonych w [...] z obrębu [...], w tym o zmianie rodzaju użytków na działce nr [...], stanowiącej współwłasność skarżących. Decyzja stała się ostateczna. W piśmie z 16 lutego 2011 r. zatytułowanym: "Odwołanie Wniosek o wznowienie postępowania lub o stwierdzenie nieważności decyzji" skarżący, powołując się na swój tytuł własności do nieruchomości oznaczonej nr [...], zakwestionowali decyzję organu o zmianie rodzaju użytków rolnych na ich działce. Zakwestionowali przede wszystkim prawidłowość przyjętej procedury administracyjnej, która uniemożliwiła im udział w postępowaniu klasyfikacyjnym. Ich zdaniem przyjęta procedura nie obejmowała zmian dotyczących klas gruntów i rodzajów użytków. Z ogłoszenia, z którym nie mogli się zapoznać, gdyż ukazało się w gazecie o zasięgu lokalnym, wynikało, iż dokonywana będzie jedynie klasyfikacja gleboznawcza gruntów a nie ich modernizacja. Mimo to, w odniesieniu do stanowiącej ich współwłasność działki nr [...], dokonano modernizacji ewidencji gruntów zmieniając rodzaj użytków z "tereny zadrzewione i zakrzewione o symbolu Lz-PsV" na "lasy o symbolu Ls". Skarżący podali także, że o decyzji dowiedzieli się 2 lutego 2011 r. Sygn. akt IV SA/Wa 1870/12 Skarżący wnosili aby organ w pierwszej kolejności potraktował pismo jako odwołanie od decyzji dotyczącej zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów a w drugiej kolejności jako wniosek o wznowienie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Wobec tego skarżący pismem z dnia 15 czerwca 2011 r. poparli wcześniej złożony wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazując jako przyczynę wznowienia brak możliwości wzięcia udziału w postępowaniu, nie wynikający z ich winy. Odwołując się do swojego wcześniejszego pisma z 15 lutego 2011 r. poparli argumentację dotyczącą naruszenia procedury aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów, naruszenia art. 49 k.p.a. poprzez nie powiadomienie ich, jako zainteresowanych, o wszczęciu postępowania klasyfikacyjnego i tym samym pozbawienie możności udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. B. G. wskazywała nadto, że wobec ukazania sią ogłoszenia o zebraniu właścicieli nieruchomości w gazecie lokalnej a nie gazecie o zasiągu ogólnopolskim, nie mogła brać udziału w postępowaniu, gdyż przebywała poza miejscem położenia nieruchomości, na urlopie i jednocześnie wykonując pracę zarobkową w innej części Polski. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Prezydent W. wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej w [...], powołując w jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ przyjął, że skarżący o decyzji dowiedzieli się 2 lutego 2011 r., wobec czego został zachowany termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania określony w art. 148 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Prezydent W., na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 151 § 1 k.p.a., odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.) dotyczących sposobu zawiadamiania zainteresowanych o czynnościach związanych z aktualizacją gleboznawczej klasyfikacji gruntów, wszystkie czynności Uzasadnienie strona 2 Sygn. akt IV SA/Wa 1870/12 zostały wykonane prawidłowo i z zachowaniem terminów określonych w tym rozporządzeniu. Skarżący odwołali się od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie o uchyleniu decyzji z dnia [...] września 2010 r. Skarżący zarzucili błędne ustalenia stanu faktycznego, wadliwą ocenę materiału dowodowego, pominięcie wniosków dowodowych stron oraz rażące naruszenie prawa materialnego. Rozpatrując odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją nr [...] z [...] maja 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest § 1 i § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów. Stosownie do przepisu art. 49 k.p.a. oraz § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia decyzja o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów była ogłoszona poprzez wywieszenie w siedzibie organu w okresie od dnia 22 września 2010 r. do dnia 7 października 2010 r. W związku z wywieszeniem zaskarżonej decyzji w dniu 22 września 2010 r. organ wskazał, że należy uznać ją za doręczoną po upływie 14 dni od dnia publicznego wywieszenia, czyli po 6 października 2010 r. Organ w niniejszej sprawie nie zakwestionował oświadczenia skarżących, że o decyzji dowiedzieli się 2 lutego 2012 r. w Wydziale Geodezji i Katastru [...]. W tej sytuacji organ uznał, że złożenie wniosku w dniu 16 lutego 2011 r. o wznowienie postępowania, nastąpiło z zachowaniem ustawowego terminu. Tym samym wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] września 2010 r. w ocenie organu odwoławczego było uzasadnione. Wobec powyższego ustalenia organ przeszedł do oceny zarzutów podniesionych przez skarżących we wniosku o wznowienie. W pierwszej kolejności podniósł, że sposób publicznego ogłaszania decyzji i zawiadamiania stron o czynnościach organu w niniejszej sprawie określa rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów. Organ odwoławczy wskazał, że zawiadomienie o przeprowadzeniu aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów i zwołaniu zebrania właścicieli nieruchomości, których miała dotyczyć zmiana gleboznawczej klasyfikacji gruntów na dzień 23 grudnia 2009 r. wywieszone było w siedzibie organu w dniach od 16 do 24 grudnia 2009 r., zamieszczone w Internecie oraz opublikowane w prasie, w dniu 16 grudnia 2009 r. Uzasadnienie strona 3 Sygn. akt IV SA/Wa 1870/12 Zadaniem organu sposób i termin ogłoszenia zgodne były z trybem określonym w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zawiadomienie o wyłożeniu operatu klasyfikacyjnego do wglądu zainteresowanych w dniach 8 -16 lutego 2010 r. wywieszone było w lokalu organu w dniach od 29 stycznia do 16 lutego 2010 r. i opublikowane w prasie w dniu 2 lutego 2010 r., a więc zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 1956 r. Decyzja nr [...] z dnia [...] września 2010 r, wywieszona była w siedzibie organu w dniach od 22 września do 7 października 2010 r. i według zamieszczonej klauzuli stała się ostateczna w dniu 22 października 2010 r. Sposób i termin ogłoszenia zgodny był więc z zapisami w § 8 ust. 1 tego rozporządzenia. Organ odwoławczy podniósł, że po przeanalizowaniu akt sprawy zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. nie stwierdził występowania wad wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jak też wad wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 i 8 k.p.a., powołanych w piśmie zainteresowanych z dnia 15 czerwca 2011 r. Zarzuty, że strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, zostały przez organ pierwszej instancji zbadane i uznane za bezzasadne, a załączone akta postępowania klasyfikacyjnego potwierdzają, w ocenie organu odwoławczego, słuszność zajętego przez organ pierwszej instancji stanowiska. Ponadto organ wskazał, że pozostałe przesłanki wymienione w art. 145 §1 k.p.a. nie były przez strony podnoszone i nie ma podstaw aby uznać, że występowały. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów błędnego ustalenia stanu faktycznego i rażącego naruszenia prawa materialnego oraz żądania przez strony przeprowadzenia wnioskowanych dowodów (rozprawy administracyjnej i powołania biegłego z zakresu użytków gruntowych i gleboznawczej klasyfikacji gruntów) stwierdził, że tego typu kwestie nie mogą być analizowane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Skargę na decyzję [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: B. G., K. G., K. G., K. G. oraz M. G., domagając się jej uchylenia. Skarżący wskazali, że kwestionowane orzeczenie jest błędne co do ustalonego stanu faktycznego, zostało wydane z pominięciem wniosków dowodowych stron, Uzasadnienie strona 4 Sygn. akt IV SA/Wa 1870/12 narusza przepisy postępowania administracyjnego i rażąco narusza przepisy prawa materialnego. Wywodzili, że organ nie odniósł się do zarzutu stron, że zarówno decyzja nr [...] z dnia [...] września 2010 r., jak i decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. powołują w podstawie ich wydania przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, a nie powołują przepisów rozporządzenia o ewidencji gruntów, które to przepisy mają zastosowanie w przypadku zmiany klasyfikacji użytków. Skarżący podkreślili, iż w niniejszej sprawie w istocie nie zmieniono gleboznawczej klasyfikacji gruntu na działce nr [...]. Zmiany dokonano w odniesieniu do rodzaju użytku z "Lz-Ps" na "Ls" a klasa gleby nie ulegała zmianie. Organ odwoławczy, mimo że uznał wniosek o wznowienie postępowania za uzasadniony, w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do zarzutów stron dotyczących wad merytorycznych i formalnych, wadliwych dat i braków w dokumentacji sprawy. Zdaniem skarżących nic nie wskazuje na to, że organ zbadał i przeanalizował akta postępowania klasyfikacyjnego, o co wnosiły strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Podstawą prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia były przepisy art. 149 § 2 w zw. z art. 151 § 1 k.p.a. Zgodnie z ich brzmieniem postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ postępowania co do przyczyn wznowienia a następnie, gdy organ uzna, że faktycznie istnieją przyczyny do wznowienia, co do istoty sprawy. Po przeprowadzeniu tego postępowania organ ma obowiązek wydania decyzji, w której albo odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art 145 § 1, 145a lub art. 145b k.p.a., albo uchyli decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej Uzasadnienie strona 5 Sygn. akt IV SA/Wa 1870/12 uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art.145a lub 145b k.p.a. i wyda nową decyzję orzekającą o istocie sprawy. Postępowanie wywołane skargą o wznowienie jest dwuetapowe. Pierwszy etap, o charakterze proceduralnym, sprowadza się do ustalenia czy wnioskujący wskazał jedną z ustawowych przesłanek do wznowienia wymienionych w art. 145 k.p.a. Organ, który jest właściwy w sprawie wznowienia postępowania, na tym etapie nie analizuje przyczyn wznowienia. Dopiero w drugim etapie - po wznowieniu postępowania - organ ma obowiązek ustalić, czy rzeczywiście istniała przyczyna do wznowienia i jeżeli uzna, że tak, ma obowiązek -w granicach wznowienia - ponownie rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty.(por wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt. I SA/WA 1400/10 Lex nr 991510, wyrok NSA z 18.06.2010 r II OSK 1054/09, Lex nr 597113). Podstawy wznowienia sprawy zawarte są w art. 145 k.p.a. Przyczyna wskazana przez skarżących to niebranie, bez ich winy, udziału w postępowaniu. Oceniając w tych ramach prawnych treść decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że mimo powołania przez organ w zaskarżonych decyzjach przepisu art. 145 § 1 pkt 4 i 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ nie ocenił, czy skarżący wykazali, iż bez swej winy nie brali udziału w postępowaniu. Skarżący, jak to wynikało z pisma z 15 lutego 2011 r. (k 57) jako podstawę wznowienia wskazywali: 1. wadliwość powiadamiania ich jako stron postępowania o czynnościach organu, począwszy od wszczęcia postępowania do jego zakończenia tj. m. inn. poprzez ogłoszenia w prasie lokalnej mimo, że organowi znane były ich adresy zamieszkania, 2. niemożność dowiedzenia się o toczącym się postępowaniu administracyjnym przez B. G., która nie miała dostępu do prasy lokalnej, w której ukazały się ogłoszenia o przeprowadzanych czynnościach klasyfikacyjnych; 3. wadliwość procedury (o czym była mowa wyżej). Nie przesądzając merytorycznie istnienia faktycznych podstaw do wznowienia postępowania stwierdzić należy, że organ w uzasadnieniu decyzji nie wskazał czy w odniesieniu do każdego ze skarżących z osobna faktycznie istniała przesłanka uzasadniająca twierdzenie, że osoba ta, bez swej winy nie brała udziału w postępowania. Obowiązek rozważania istnienia przesłanek o jakich mowa w art. 145 Uzasadnienie strona 6 Sygn. akt IV SA/Wa 1870/12 k.p.a, w granicach twierdzeń każdego ze skarżących, wynika z treści art. 151 § 1 k.p.a. Mimo powołania w treści decyzji tego przepisu organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu dlaczego uznał, że żaden ze skarżących nie wykazał faktycznego istnienia przesłanek do wznowienia postępowania. Odnosząc się do kwestii podstaw wznowienia i przyjętej procedury powiadamiania stron o toczącym się postępowaniu, organ wskazał jedynie, że postępowanie było prowadzone przy okazji aktualizacji ewidencji gruntów i w związku z tym było możliwe powiadamianie stron o wszczęciu postępowania w formie ogłoszeń - zgodnie z § 8 i § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie klasyfikacji gruntów a nie poprzez odrębne zawiadamianie każdego z zainteresowanych o toczącym sią procesie. Nie odniósł się natomiast do twierdzeń B. G., iż nie mogła ona brać udziału w postępowaniu gdyż informacje o toczącym się postępowaniu ukazały się w gazecie lokalnej a nie gazecie o zasiągu ogólnokrajowym. Prawidłowe ustalenie istnienia przesłanek do wznowienia postępowania wymaga od organu oceny sytuacji procesowej każdego ze skarżących tym bardziej, że wskazywane przez nich przesłanki nie były tożsame (inna dotyczyła wspomnianej wyżej B. G.). Co do Jej osoby ocenie podlega nie tylko to czy zastosowana procedura dla zmiany klasyfikacji gruntów była prawidłowa ale czy istotnie wskazywane przez nią powody niebrania udziału w sprawie uzasadniają spełnienie przesłanki, o której mowa w art. 145 §1 pkt4k.p.a. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że brak jest dokładnego wyjaśnienia przyczyny wznowienia, co uniemożliwia kontrolę sądowo administracyjną zaskarżonej decyzji i czyni zbędnym rozważania co do pozostałych zarzutów skargi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien dokonać wnikliwej analizy całego materiału dowodowego i twierdzeń stron pod kątem ustalenia czy istnieje faktyczna podstawa wznowienia postępowania w odniesieniu do każdego ze skarżących. Wskazać należy, że na przesłankę wznowieniową niebrania udziału w sprawie może się powoływać wyłącznie strona, która nie brała udziału w postępowaniu i to w odniesieniu do tej strony organ musi ocenić czy istotnie okoliczność wskazywana jako podstawa do wznowienia, była rzeczywista i niezależna od jej woli. Odniesienie się ogólnie do wszystkich osób tego kryterium nie spełnia. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. obie decyzje jako wydane z naruszeniem art 151 § 1 k.p.a. podlegają uchyleniu bez badania pozostałych zarzutów skargi. Uzasadnienie strona 7 Sygn. akt IV SA/Wa 1870/12 O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 202 § 2 p.p.s.a. obciążając organ obowiązkiem zwrotu poniesionych przez skarżących kosztów wpisu sądowego. * Uzasadnienie strona 8