IV SA/Wa 1870/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w W. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 14 ust. 2 i 5 oraz § 15 ust. 1 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały. W dniu [...] lutego 2006 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków przez Zakład Gospodarki Komunalnej w [...] . Pismem z dnia [...] maja 2017r. Prokurator Okręgowy w W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną wyżej uchwałę Rady Gminy w [...] zaskarżając ją w części obejmującej § 14 ust. 2 i 5, oraz § 15 ust. 1 pkt 3 i 4. Prokurator zarzucił Uchwale Nr [...] istotne naruszenie prawa, tj. art.31 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, które polegało na bezzasadnym, oczywiście sprzecznym z treścią wskazanego przepisu ustawy obciążeniu odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych realizowanych przez gminę kosztami przyłączenia nieruchomości odbiorcy do zbiorowej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. W związku z zarzucanymi naruszeniami, prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały Nr [...] w części obejmującej § 14 ust. 2 i 5 oraz § 15 ust. 1 pkt 3 i 4 - jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. W skardze szczegółowo zostały uzasadnione podnoszone zarzuty z odniesieniem się co do konkretnych zapisów tejże uchwały. Prokurator wskazał, że przepis art. 31 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wyraźnie stanowi, że: "osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne mogą przekazywać je odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo- kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie." Powołany przepis przesądza zatem jednoznacznie, iż koszty przyłączenia odbiorcy do sieci ponosi gmina, a w konsekwencji wyklucza możliwość kierowania przez gminę żądania, aby odbiorca pokrył koszty przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej ze środków własnych choćby tylko w części, a taką ewentualność przewidują kwestionowane niniejszą skargą zapisy uchwały. Dopuszczenie, aby w granicach kompetencji gminy pozostawała możliwość przerzucenia kosztów przyłączenia nieruchomości prywatnego odbiorcy do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej oznaczałoby pozbawienie zacytowanego przepisu jakiegokolwiek sensu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w [...], uznając skargę za niezasadną, wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Odnosząc się do uzasadnienia skargi i powołania się na art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przy jednoczesnym odnoszeniu się do kwestii przyłączy, Rada stwierdziła, że autor skargi dokonał błędnej interpretacji przepisów oraz nie uwzględnił znaczenia pojęć używanych we wskazanej ustawie. Łączenie art. 31 ust. 1 ustawy z kwestią przyłączy jest zdaniem Rady oczywistym nieporozumieniem, podobnie jak chybione jest odwoływanie się do kwestii opłat przyłączeniowych, których dotyczyły przytoczone w skardze orzeczenia i łączenie tej kwestii z kosztami wykonania samych przyłączy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718; zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U.z 2017 poz.328). Według ust. 1 tego artykułu rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne. Z treści przywołanego przepisu wynika, że regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z tego też względu należy on do aktów, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). W związku z powyższym zaskarżona uchwała stanowi wykonanie ustawowego upoważnienia z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zaakceptować należy stanowisko prokuratora, iż uchwalony regulamin podjęty został z istotnym naruszeniem prawa tj. art.31 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity Dz.U.2017.328 z późn. zm.). Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie. Przekazywane urządzenia, powinny odpowiadać warunkom technicznym określonym w odrębnych przepisach. Zgodnie z art. 19 ust. 5 omawianej ustawy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym m.in. warunki przyłączania do sieci (pkt 4) i warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (pkt 5). Należy zwrócić uwagę, że pod pojęciem "warunków przyłączenia do sieci" i "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych" nie mieści się ani upoważnienie przedsiębiorstwa do pobierania opłat za przyłączenie do sieci, ani upoważnienie do określenia, a potem pobierania, opłat za wydanie warunków technicznych przyłączenia. Przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a w szczególności pkt 4 i 5 art. 19 ust. 5, nie dają radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, ani też opłaty stanowiącej warunek wykonania przyłącza lub za wydanie dokumentacji warunku wykonania przyłącza. W aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, iż gminy nie mogą ustalać za pomocą uchwał jakichkolwiek opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Uznaje się bowiem, iż opłaty takie prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. W wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r., II OSK 730/06 (LEX nr 275429), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Gmina nie może nakładać na mieszkańców obowiązkowych opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Podstawą taką nie może być przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, ani art. 15 i 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Takie opłaty prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Tymczasem kwestię uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury technicznej regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące opłat adiacenckich". Z tego wynika, że za pozbawione podstaw prawnych uznać należy zarówno opłaty ustalane za samo podłączenie do sieci, jak również wszystkie inne opłaty związane z przyłączeniem. Próżno bowiem szukać zarówno w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jak również w innych aktach prawnych obowiązującego systemu, przepisów które upoważniały gminę do ustalania i nakładania na członków wspólnoty samorządowej tego rodzaju opłat związanych z podłączeniem, które jest obligatoryjne w warunkach określonych w art. 15 ust. 4 ustawy. Jest oczywiste bowiem, że korzystanie przez mieszkańców gminy z urządzeń komunalnych, takich jak wodociąg, jest koniecznością życiową. Realizacją wyżej opisanej zasady jest przepis art. 31 omawianej ustawy. Na zakończenie podkreślić należy, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis prawa nie przyznaje organowi gminy kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i kanalizacji sanitarnej ani do pobierania ustalonej opłaty za wydanie warunków technicznych przyłączenia. Skoro więc żaden z przepisów prawa nie daje radzie gminy podstawy prawnej do decydowania w regulaminie o opłatach za przyłączenie do sieci, to Rada Miejska w [...] nie była uprawniona do ustalenia, że realizacja nowego przyłącza odbywa się na koszt odbiorcy. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, w związku z czym wniosek prokuratora o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 14 ust. 2 i 5 oraz § 15 ust. 1 pkt 3 i 4 uchwały [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2006r. należało uznać za zasadny. Z powyżej wskazanych powodów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.