IV SA/Wa 1873/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. Katarzyna Daniluk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Decyzją z [...] maja 2016r. Nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a uchylił decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...].04.2015 r Nr [...] - stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na przedsięwzięcia pn.: ,,Modernizacja linii kolejowej [...] i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że [...] S.A na wniosek którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie, w toku postępowania odwoławczego złożył oświadczenie, iż cofa wniosek, bowiem nie jest już zainteresowany uzyskaniem decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody. Powyższe zdaniem organu stanowiło podstawę do umorzenia postępowania. Skargę na powyższe rozstrzygniecie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. G. Skarżący zarzucił ww. decyzji naruszenie: - art. 105 § 1 kpa, poprzez jego zastosowanie, tj. umorzenie postępowania w wyniku złożenia oświadczenia przez [...] S.A. o cofnięciu wniosku dotyczącego wydania, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, podczas gdy kpa nie przewiduje możliwości "cofnięcia żądania/wniosku przez stronę", a jedynie złożenie wniosku o umorzenie postępowania w trybie art. 105 § 2 kpa, jako formę zakończenia postępowania wszczętego w wyniku żądania strony, - art. 10 § 1 w związku z art. 105 § 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie, tj. brak zwrócenia się do stron w przedmiocie uzyskania zgody na cofnięcie wniosku [...] S.A. o wydanie ww. decyzji i umorzenie przez GDOŚ postępowania, mimo konieczności uzyskania tejże zgody lub braku wyrażenia sprzeciwu skarżącego w sytuacji gdy umorzenie nastąpiło w wyniku działania strony, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte. - art. 105 § 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie, tj. umorzenie postępowania bez zbadania, czy wycofanie wniosku [...] S.A. nie było sprzeczne z interesem społecznym. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: 1. naruszenie art. 105 § 1 kpa poprzez jego zastosowanie, tj. umorzenie postępowania w wyniku złożenia oświadczenia przez [...] S.A o cofnięciu żądania o wydanie decyzji, podczas gdy kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości "cofnięcia żądania/wniosku przez stronę" a jedynie złożenie wniosku o umorzenie postępowania w trybie art. 105 § 2 kpa jako formę zakończenia postępowania wszczętego w wyniku żądania strony. 2. naruszenie art. 10 § 1 kpa w zw. z 105 § 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie tj. brak zwrócenia się do stron w przedmiocie uzyskania zgody na cofnięcie żądania [...] SA o wydanie decyzji i umorzenie postępowania mimo konieczności uzyskania tejże zgody lub braku wyrażenia sprzeciwu skarżącego w sytuacji, gdy umorzenie nastąpiło w wyniku działania strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte. 3. naruszenie art. 105 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie, tj. umorzenie postępowania bez zbadania czy cofnięcie żądania [...] S.A. o wydanie decyzji nie było sprzeczne z interesem społecznym w sytuacji, gdy umorzenie nastąpiło w wyniku działania strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte. W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych; W uzasadnieniu skargi wskazano, że podstawą umorzenia postępowania przedmiotowej sprawie winien być art. 105 § 2 kpa. Przepis art. 105 k.p.a ustanawia bowiem dwie reguły umarzania postępowania administracyjnego, pierwszą - dotyczącą działania organu administracyjnego ex officio (§ 1) oraz drugą - puszczającą stosowanie zasady względnej dyspozycyjności (§ 2). Umorzenie stępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest obligatoryjne, a na podstawie art. 105 § 2 jest pozostawione uznaniu organu administracyjnego. Bezprzedmiotowość stępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, ponieważ wystąpiły tu wszystkie elementy materialnego stosunku prawnego, a organ I instancji wydał decyzję co do istoty, a zatem istniały wszelkie elementy pozwalające na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Należy przy tym wskazać, że kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości "cofnięcia wniosku", żaden przepis kpa nie nadaje takiego uprawnienia stronie żądającej wydania decyzji. Co więcej o racjonalności ustawodawcy i stosowanej przez niego analogii świadczy art. 137 kpa, gdzie już wprost wskazano o możliwości "cofnięcia odwołania". Tym samym strona żądająca wydania decyzji przez organ, a która następnie unicestwić wszczęte postępowanie administracyjne winna wnieść o umorzenie postępowania, a w związku z tym zastosowanie znajdzie art. 105 § 2 kpa. Organ II instancji nie zwrócił się jednak do strony skarżącej o wyrażenie zgody na umorzenie postępowania, co więcej w żaden sposób nie rozważył możliwości sprzeczności z interesem publicznym. Tym samym organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 105 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na wyrok NSA z 4 lutego 2011r. Sygn. akt II OSK 246/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, który przepis prawa tj. art. 105 §1, czy art. 105 § 2 k.p.a winien stanowić podstawę do umorzenia postępowania wszczętego na wniosek Spółki [...] S.A [...] S.A. w sprawie wydania decyzji przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowiska dla przedsięwzięcia pn.: ,,Modernizacja linii kolejowej [...] w sytuacji gdy wnioskodawca cofną wniesiony przez niego wniosek. Wskazać należy, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że postępowanie w w/w sprawie, zostało wszczęte na wniosek [...] SA. , która w toku postępowania odwoławczego oświadczyła, że cofa swój wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Orzekające w niniejszej sprawie organy odwoławczy uznał, że wobec cofnięcia wniosku, postępowanie należało umorzyć w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a, jako bezprzedmiotowe. Z zaprezentowanym przez organy stanowiskiem nie zgodził się skarżący, podnosząc, że w jego ocenie jeśli już to organ winien był rozstrzygnąć sprawę w oparciu o art. 105 § 2 k.p.a. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 105. § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Stosownie zaś do art. 105 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W literaturze wskazuje się, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania (W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wyd. 3, Warszawa 2009, s.135, podobnie B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2006, str. 489). W takim wypadku organ ma obowiązek umorzenia postępowania. Przepis art. 105 § 2 k.p.a. reguluje natomiast sytuacje, w których przedmiot postępowania obiektywnie istnieje, lecz strona nie chce, aby z jakichś powodów było ono kontynuowane i zakończone wydaniem decyzji merytorycznej. Zakończenie postępowania decyzją o umorzeniu postępowania w takim przypadku zależne jest od spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie oraz uznania organu administracji publicznej. Fakultatywne umorzenie postępowania może nastąpić jedynie w obliczu innych przyczyn niż obiektywna bezprzedmiotowość postępowania (Z.R. Kmiecik, Instancja i tryb postępowania administracyjnego a prawo strony do żądania jego umorzenia, Samorząd Terytorialny nr 5/2008, s. 62). Co do zasady Sąd podziela zatem stanowisko zaprezentowane w doktrynie i orzecznictwie, iż w przepisie art. 105 § 2 k.p.a przewidziano możliwość umorzenia postępowania, które nie stało się (obiektywnie) bezprzedmiotowe, lecz stało się z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowe dla strony postępowania w tym sensie, że strona nie jest zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji. Należy jednak wskazać, że w świetle tego przepisu dopuszczalność umorzenia postępowania na wniosek strony jest uwarunkowana brakiem sprzeciwu innych stron, do których organ administracji publicznej musi zwrócić się o zajęcie wyraźnego stanowiska w tej kwestii. Sprzeciw nawet jednej ze stron stanowi o niedopuszczalności umorzenia postępowania w tym trybie. Nie ulega także wątpliwości, że klauzula interesu społecznego działa tu przeciwko interesowi strony, która wniosła o umorzenie postępowania, bowiem klauzula ta jest okolicznością mogącą przemawiać za odmową umorzenia postępowania, nie zaś za jego umorzeniem. Organ administracji publicznej jest obowiązany starannie wyważyć wchodzące w grę interesy, tj. interes strony żądającej umorzenia postępowania, i interes społeczny, który w konkretnych okolicznościach sprawy przemawia za kontynuowaniem postępowania i rozstrzygnięciem sprawy w drodze decyzji. W ocenie zatem Sądu, jeżeli strona we wniosku o umorzenie postępowania wskazuje przyczynę obligatoryjnego umorzenia postępowania, to organ powinien wydać decyzję o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sąd podziela tym samym stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2011 r. Sygn. akt II OSK 246/10, iż art. 105 § 2 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek wyłącznie, wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowanie złożony został przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców. LEX nr 1071218 OZ.U.2016.23. Nie można bowiem pominąć, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli przepisy administracyjnego prawa materialnego stanowią, że w danej sprawie postępowanie administracyjne może zostać wszczęte wyłącznie na żądanie strony (zasada skargowości), to wówczas taki wniosek strony zakreśla zarówno ramy podmiotowe jak i przedmiotowe tego postępowania. Wnioskodawca domaga się bowiem od organu w określonej sytuacji faktycznej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. W przypadku, gdy postępowanie administracyjne może być wszczęte tylko na wniosek strony, cofnięcie wniosku przez jedynego wnioskodawcę lub wszystkich wnioskodawców oznacza, że przestaje istnieć przedmiot postępowania administracyjnego, ponieważ brak jest żądania uprawnionego podmiotu konkretyzacji jego praw lub obowiązków w określonych okolicznościach faktycznych. W takiej sytuacji organ administracji publicznej traci kompetencje do dalszego prowadzenia postępowania i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty wbrew woli wnioskodawcy, powinien więc umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w doktrynie i orzecznictwie, że art. 105 § 2 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowania złożony został przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców (M. Kotulski, Kilka uwag o sposobach zakończenia postępowania administracyjnego, cz. III, Casus nr ( ... )8/2008, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2009 r., II SA/Kr 836/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Jak wskazał NSA w przytoczonym na wstępie wyroku w pewnych kategoriach spraw np. dotyczących zagospodarowania nieruchomości, prowadzenia na niej określonej działalności, mogą być wszczęte najczęściej wyłącznie na wniosek strony. Inne (poza wnioskodawcą) strony postępowań administracyjnych w tego rodzaju sprawach co do zasady nie nabywają żadnych praw i nie są na nie nakładane obowiązki w sensie pozytywnym, lecz ich udział w sprawie sprowadza się do ochrony własnego interesu prawnego czy też uprawnienia. W przypadku, zatem gdy w tego typu sprawach wnioskodawca cofa żądanie konkretyzacji jego praw i obowiązków w formie decyzji administracyjnej, to postępowanie administracyjne zmierzające do załatwienia sprawy w drodze decyzji staje się bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone. Niedopuszczalne jest aby organ - na skutek sprzeciwu innych stron postępowania (niebędących wnioskodawcą) wobec jego umorzenia - prowadził nadal abstrakcyjne postępowanie i dokonywał konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej uprawnień i obowiązków (związanych np. z realizacją jakiejś inwestycji) podmiotu, który cofnął żądanie i już takim rozstrzygnięciem zainteresowany nie jest. W przypadku zaś wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, brak zainteresowania wnioskodawcy uzyskaniem decyzji, może uniemożliwić organowi przeprowadzenie takiego postępowania. Na wnioskodawcy ciąży bowiem np. obowiązek sporządzenia i przedłożenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, czy karty informacyjnej przedsięwzięcia, z którym co do zasady związana jest konieczność ponoszenia przez wnioskodawcę określonych kosztów w celu ich rzetelnego sporządzenia. W sytuacji zatem gdy wnioskodawca nie jest zainteresowany dalszym prowadzeniem postępowania, to trudno oczekiwać by złożył taki dokument. W przypadku zaś jego braku organ nie będzie mógł wydać rozstrzygnięcia merytorycznego. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym podziela, że cofnięcie wniosku przez jedynego wnioskodawcę powinno skutkować jego umorzeniem jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., I OSK 254/10, niepubl., wyrok NSA z dnia 24 listopada 2006 r., II OSK 1436/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2010 r., IV SA/Wa 160/10, wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 września 2008r., II SA/Ke 187/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Tym samym, skoro postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na wniosek Spółki [...] S.A, a postępowanie administracyjne w tym zakresie zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2013.1235 ze zm.), dalej zwaną ustawą ooś, jest uruchamiane na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, to nie ulega wątpliwości, że przepis ten stanowi przejaw zasady dyspozycyjności, oznaczającej, że postępowanie administracyjne może zostać wszczęte wyłącznie na wniosek podmiotu. Podkreślenia wymaga również, że zgodnie z art. 71 decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (ust. 1). Jej uzyskanie jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2)przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (ust. 2). I co istotne zgodnie z art. 72 ust. 1 wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem określonych w tym przepisie decyzji, co oznacza, że jej uzyskanie warunkuje ubieganie się o uzyskanie decyzji "właściwej" umożliwiającej realizację konkretnej inwestycji. Powyższe dodatkowo uwypukla indywidualny i szczególny interes podmiotu ubiegającego się o jej wydanie, w kontekście przesłanek uzasadniających możliwość umorzenia tego postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. wobec wycofania wniosku. W ocenie zatem Sądu prawidłowo organy uznały, że skoro wnioskodawca zrezygnował z uzyskania decyzji środowiskowej dla danego przedsięwzięcia, to wystąpiła przesłanka jego obligatoryjnego umorzenia określona w art. 105 § 1 k.p.a. W związku z powyższym niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jak również naruszenia art. 105 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w tej sprawie. Na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie mogła mieć także wpływu okoliczność, iż strona [...] SA. nie wiosła o umorzenie postępowania tylko oświadczyła, że cofa wniosek. W ocenie Sądu, wycofanie przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania, a tym samym cofnięcie zgody na jego prowadzenie skutkuje jego bezprzedmiotowością. Bezprzedmiotowość zaś wymaga umorzenia postępowania przez organ. W ocenie zatem Sądu na gruncie rozpoznawanej nie można uznać, że organ odwoławczy naruszył przepisy art. 105 § 1 k.p.a, oraz art. 10 k.p.a. , w stopniu uzasadniającym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę.