IV SA/Wa 1884/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Zbigniew Rudnicki, Sędziowie asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19.01.2006 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r., znak [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak [...], uzgadniające pozytywnie w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na ustawieniu tuneli foliowych z budową kotłowni i chłodni wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid.[[...], [...] , [...] , [...] i [...],położonych w P. przy ulicy [...] . W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy zajął stanowisko, iż z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych i leśnych, której zasady regulują przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. nr 121, poz.1266 z późn.zm.), zwanej dalej ustawą o ochronie gruntów ..., planowana inwestycja nie budzi zastrzeżeń. Z tego względu należy ją pozytywnie uzgodnić. Poszanowanie zasad ochrony gruntów rolnych wiąże się w ocenie organu odwoławczego z faktem, iż realizacja inwestycji, polegającej na ustawieniu obiektów i urządzeń służących do produkcji pieczarek nie spowoduje zmiany przeznaczenia terenu inwestycji z rolnego na nie rolne. W świetle art.2 ust.1 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów ..., gruntami rolnymi są bowiem m.in. grunty pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych. Jednocześnie przyszła uprawa pieczarek nie doprowadzi do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej w rozumieniu art.4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów ... . Z racji zachowania rolnego charakteru terenu inwestycji jej realizacja nie wymaga uprzedniego "odrolnienia" (przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze) działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (tak jak tego wymaga ustawa o ochronie gruntów ...), jak też z racji tego, iż późniejsza eksploatacja inwestycji nie spowoduje wyłączenia działek z produkcji rolnej, nie będzie wymagana decyzja starosty zezwalająca na takie wyłączenie (również przewidziana w ustawie o ochronie gruntów ...). Jednocześnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaznaczył, iż przy orzekaniu w sprawie nie mógł brać pod uwagę takich kwestii wymienionych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, jak sposób przeznaczenia budynków, czy też ich usytuowanie wewnątrz działki, albowiem wykraczałoby to poza zakres postępowania uzgodnieniowego, określony w art.53 ust.4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 z późn.zm.). Kwestie te rozważy natomiast organ orzekający w przedmiocie pozwolenia na budowę. Skargę na powyższe postanowienie wniósł A. W., podnosząc, iż: 1) wbrew ocenie organu odwoławczego realizacja planowanej inwestycji doprowadzi do utraty przez teren inwestycji charakteru rolnego, co oznacza, iż realizacja ta byłaby dopuszczalna tylko po uprzednim "odrolnieniu" terenu inwestycji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (co nie miało miejsca); 2) w postępowaniu uzgodnieniowym miały miejsce liczne uchybienia przepisom postępowania administracyjnego (art.7, art.8, art.9, art.10, art.28, art.40§2, art.76§1, art.77§1, art.89, art.107§1 k.p.a.), w tym szczególną uwagę zwrócił skarżący na niedoręczenie jego pełnomocnikowi postanowienia organu I instancji; 3) planowana inwestycja jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego .P. (uchwała z dnia [...] listopada 1999 r.), w którym to studium teren inwestycji przeznaczony jest m.in. pod ekosystemowe ciągi powiązań przyrodniczych (obszary chronione wyłączone z zabudowy); 4) planowana inwestycja negatywnie wpłynie na najbliższe otoczenie, w tym na nieruchomość skarżącego, w szczególności poprzez stosowanie w procesie hodowania pieczarek pary ostrej i chemicznych środków ochrony roślin, wytwarzanie odpadów i emisję ścieków (wielkość tej emisji nie została faktycznie określona), zaniechanie zbudowania oczyszczalni ścieków, uzdatniania wody, instalacji filtrów na kominy kotłowni ; 5) orzekające w sprawie organy naruszyły: (-) art.2 ust.1 pkt 3 w związku z art.4 pkt 11, art.3 ust.1 pkt 1 i 2 oraz art.4 pkt 25 i 26, art.7 ust.2 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, (-) art.46, art.85, art.97 ust.1 i 2, art.101 oraz 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz.627 z późn.zm.), (-) art.1, art.2, art.5 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz.880 z późn.zm.), (-) art.1 ust.2 pkt 1,2,3, art.6, art.10, art.53, art.60, art.61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn.zm.). W odniesieniu do zarzutu błędnego ustalenia przez organ odwoławczy, iż realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje zarówno zmiany rolnego charakteru terenu inwestycji, jak i jego wyłączenia z produkcji rolnej, skarżący stwierdził, iż organ "stracił z pola widzenia całokształt przepisów dotyczących wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, a mianowicie stosownie do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w myśl treści art.4 pkt 11 wyłączenie gruntów z produkcji - rozumie się przez to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art.2 ust.1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolnej i trwa nie dłużej niż 5 lat". W ocenie skarżącego "zastosowane przez Ustawodawcę odesłanie z normy art.4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy przepisu art.2 ust.1 pkt 3 a nie pkt 4, który dotyczy działów specjalnych produkcji rolnej. Regulacja art.2 ust.1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy gruntów pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynków mieszkalnych oraz innych budynków i urządzeń służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Zgodnie z obowiązującą wykładnią przepisy prawa administracyjnego normy te powinny być interpretowane w sposób ścisły tak jak to wynika z wykładni gramatycznej a nie rozszerzająco, tak jak to uczynił organ w niniejszej sprawie". O utracie przez teren inwestycji swojego dotychczasowego rolniczego charakteru ( w razie realizacji inwestycji) świadczy zdaniem skarżącego fakt, iż: (-) powstanie tam 18 obiektów o charakterze budowlanym, (-) 5600 metrów kwadratowych z terenu inwestycji, pokrytych ławami fundamentowymi, parkingami i drogami zostanie w bezpośredni sposób wyłączona z produkcji rolnej. Skarżący podniósł, iż organ I instancji nie doręczył swojego orzeczenia jego pełnomocnikowi, którym to zaniechaniem naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Wypowiadając się na temat innych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, skarżący wskazał m.in. na to, iż: (-) wbrew art.75§1 k.p.a. organ nie przeprowadził dowodu z oględzin terenu inwestycji, (-) wbrew art.107§3 w związku z art.144 k.p.a. zaskarżone postanowienie nie zawiera prawidłowego uzasadnienia prawnego i faktycznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. W piśmie z dnia 11 stycznia 2006 r. (data wpływu do Sądu 16 stycznia 2006 r.) skarżący zawarł obszerne cytaty z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie charakteru prawnego postępowania w przedmiocie dokonywania uzgodnień pomiędzy organami administracji (art.106 k.p.a.) oraz konieczności zapewnienia w nim udziału stron. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało oddalić albowiem zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie uchybia przepisom prawa. W ocenie Sądu organ ten w prawidłowy sposób przeprowadził postępowanie odwoławcze, wydając rozstrzygnięcie zgodne zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Nie sposób podzielić zapatrywania skarżącego, iż, po pierwsze - realizacja inwestycji byłaby nie do pogodzenia z zasadami ochrony gruntów rolnych, wynikającymi z ustawy o ochronie gruntów ..., po drugie - na organach uzgadniających w tym zakresie planowaną inwestycją ciążył obowiązek szczegółowej oceny jej ewentualnego oddziaływania, uwzględniającej uregulowania Prawa ochrony środowiska, ustawy o ochronie przyrody, czy też ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Począwszy od drugiego z wyżej wymienionych zagadnień należy zauważyć, iż realizacja postulatów skarżącego doprowadziłaby do nieuprawnionego wykroczenia przez organ poza przedmiot postępowania w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Podstawą do przeprowadzenia przedmiotowych uzgodnień w niniejszej sprawie były przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art.60 ust.1 ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W art.53 ust.4 pkt 1-11 wymienia się jedenaście przypadków, w których z uwagi na charakter lub usytuowanie terenu inwestycji, ewentualnie z uwagi na charakter inwestycji, należy dokonać uzgodnień z określonymi organami. Należy podkreślić, iż rolą wymienionych we wskazanym wyżej przepisie organów uzgadniających nie jest wszechstronna (tj. dotycząca całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych, wpływających na dopuszczalność lub kształt decyzji ustalającej warunki zabudowy) ocena inwestycji będącej przedmiotem uzgodnienia. Przyjęcie odmiennego założenia prowadziłoby bowiem do nieuzasadnionego dublowania zadań nie tylko innych organów uzgadniających, ale i organu prowadzącego postępowanie główne (pomijając już takie kwestie, jak np. znaczne wydłużenie czasu trwania postępowań uzgadniających). Ocena ta może być skoncentrowana wyłącznie na tych zagadnieniach, które ściśle wiążą się z przypisanym danemu organowi uzgadniającemu zakresem kompetencji. Rozwiązanie powyższe jest w pełni racjonalne, zważywszy na to, iż kompleksowej oceny tych wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne z punktu widzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji, a które bądź to mieszczą się w zakresie ładu przestrzennego, bądź też poza ten zakres wykraczają (np. kwestie związane z ochroną środowiska, czy przyrody), musi dokonać organ prowadzący postępowanie główne. Wynika to z faktu, iż na organie tym ciąży powinność ustalenia, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy byłaby zgodna z przepisami odrębnymi (art.61 ust.1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu ...). Wychodząc z powyższych przesłanek należy stwierdzić, iż przedmiot postępowania uzgodnieniowego, jakie miało miejsce w niniejszej sprawie (art.53 ust.4 pkt 6 ustawy), ograniczony był do oceny przez Wojewodę [...] i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, czy planowaną inwestycję można będzie zaakceptować z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. Ramy tej oceny wyznacza ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowiąca w art.3 ust.1 pkt 1-4, iż ochrona gruntów rolnych polega na: 1) ograniczaniu przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne, 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemie, 3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze, 4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych. W oczywisty sposób wspomniana wyżej ocena mogła w niniejszej sprawie dotyczyć przede wszystkim kwestii wskazanej w pkt 1 przywołanego art.3 ust.1 ustawy (organy miały zatem zbadać, czy realizacja inwestycji nie doprowadzi do likwidacji dotychczasowego, rolniczego charakteru terenu inwestycji) i ewentualnie kwestii, o której mowa w pkt 2 (czy inwestycja ta nie będzie służyła działalności nierolniczej, powodującej proces degradacji i dewastacji terenu inwestycji). Słusznie przyjęły organy, iż wskazanych wyżej zagrożeń brak. Organy wykazały jednoznacznie, iż po zrealizowaniu planowanej inwestycji rolniczy charakter terenu inwestycji nie ulegnie zmianie, albowiem w dalszym ciągu pozostanie gruntem rolnym w rozumieniu art.2 ust.1 ustawy o ochronie gruntów ... . Słusznie przyjęły organy, iż skoro przedmiotem inwestycji mają być obiekty i urządzenia służące do produkcji pieczarek, to teren inwestycji będzie gruntem rolnym, o którym mowa w punkcie czwartym artykułu 2 ust.1 (grunt pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych). Uprawy w ogrzewanych tunelach foliowych oraz uprawy grzybów i ich grzybni należą bowiem do działów specjalnych produkcji rolnej (art.2 ust.3 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych - Dz.U. z 2000 r. nr 14, poz.176 oraz art.2 ust.3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych - Dz.U. z 2000 r. nr 54, poz.654 z późn.zm.). Powyższe oznacza, iż stanowisko skarżącego, iż realizacja inwestycji była możliwa tylko po dokonaniu formalnej zmiany przeznaczenia terenu inwestycji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (na zasadzie art.7 ustawy o ochronie gruntów ...), nie było słuszne. Logicznym następstwem wykazania w postępowaniu administracyjnym, iż planowana inwestycja będzie służyła produkcji rolniczej (uznanej za dział specjalny) jest wykluczenie zaistnienia sytuacji, o której mowa w art.3 ust.1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów ... (ryzyko degradacji i dewastacji gruntów rolnych spowodowanej przez produkcję nierolniczą). Z powyższych przyczyn należy uznać, iż pozytywne uzgodnienie planowanej inwestycji było uzasadnione. Stosownie do wcześniejszych wywodów podkreślenia wymaga, iż przedmiotem postępowania uzgodnieniowego nie mogły być podnoszone przez skarżącego kwestie będące przedmiotem regulacji Prawa ochrony środowiska, ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (do których należy również kwestia relacji charakteru inwestycji z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego P. Kwestie te winien skarżący podnosić w postępowaniu głównym (w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy). W ocenie Sądu nietrafne są także podniesione przez skarżącego zarzuty o charakterze procesowym. Sam fakt niedoręczenia skarżącemu (czy też jego pełnomocnikowi) postanowienia organu I instancji, stanowiący niewątpliwe uchybienie, nie wystarcza jednakże do stwierdzenia, iż skarżącemu nie zapewniono udziału w postępowaniu uzgodnieniowym. Skarżący skorzystał bowiem w pełni ze swoich praw procesowych przed organem drugiej instancji, przedstawiając obszernie swoje stanowisko w sprawie zarówno w zażaleniu na postanowienie pierwszoinstancyjne, jak i w wyjaśnieniach skierowanych do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zawartych w piśmie z dnia 1 czerwca 2005 r. Argumentacja ta była przedmiotem oceny przedmiotem oceny przez organ odwoławczy, odzwierciedlonej w zaskarżonym orzeczeniu, doręczonym skarżącemu. Okoliczności te przemawiają w ocenie Sądu za uznaniem, iż skarżący brał udział w postępowaniu uzgodnieniowym. Sąd nie podziela tezy skarżącego, iż w ocenianym postępowaniu administracyjnym nie zgromadzono całego niezbędnego materiału dowodowego, w tym w szczególności nie przeprowadzono oględzin nieruchomości. W ocenie Sądu dokumentacja sprawy, znajdująca się w aktach sprawy (wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wypisy z rejestru gruntów, mapy) wystarczała do zajęcia merytorycznego stanowiska przez organy, w związku z czym potrzeba wnioskowanych przez skarżącego oględzin nie zachodziła. Nie może przesądzać o wadliwości orzeczenia orzeczenia drugoinstancyjnego okoliczność, iż w swoim uzasadnieniu odnosi się ono w bardzo syntetyczny sposób do zarzutów skarżącego, wyłożonych z kolei bardzo obszernie zarówno w zażaleniu, jak i we wspomnianym wcześniej piśmie z dnia 1 czerwca 2005 r., ograniczając się w zasadzie do konkluzji, iż zarzuty te nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu uzgodnieniowym z uwagi na brak ich korelacji z przedmiotem tego postępowania. W pewnym stopniu lakoniczny sposób sformułowania tego wniosku nie może bowiem podważać znaczenia faktu, iż jest on w ocenie Sądu jasny i co najistotniejsze prawidłowy. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270).