IV SA/Wa 1886/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego K. W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] – na wniosek K. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą K. - ustalił warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z garażami, wewnętrznym układem drogowym, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem przestrzennym na działce o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] oraz działce o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] wraz z budową zjazdu z ul. [...] na część działki o numerze [...] obecnie numer [...] i [...] z obrębu [...] na terenie dzielnicy [...] w W. Na skutek odwołania K. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu akt sprawy i kwestionowanej decyzji stwierdził, że decyzja nie jest dotknięta wadami skutkującymi jej uchylenie. Organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i wyjaśnił okoliczności sprawy mające istotny wpływ na ocenę czy planowana inwestycja spełnia warunki do wydania decyzji, wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że na podstawie sporządzonej w odpowiedniej skali mapy, stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji został wyznaczony wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, obszar analizowany. Na obszarze analizowanym znalazły się obiekty, które pozwoliły na określenie funkcji, gabarytów i parametrów dla planowanej inwestycji. Charakterystyka urbanistyczna projektowanej inwestycji zawarta we wniosku inwestora pozwoliła na stwierdzenie, że zamierzenie spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa. Przeprowadzona analiza obszaru określiła możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego na etapie postępowania o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. wywiódł K. W. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą K. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. § 5 ust. 1 i 2 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów wobec ustaleń organu pierwszej instancji, a tym samym nie dokonał wnikliwego ponownego zbadania sprawy i oceny trafności zarzutów. Organ drugiej instancji nie odniósł się do zarzutów dotyczących wadliwego ustalenia wysokości attyki, nieprawidłowego określenia kierunku kalenicy, powierzchni zabudowy, ilości miejsc parkingowych oraz nieprawidłowej analizy urbanistycznej, które skarżący obszernie opisał również w skardze. Z kolei uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia – w ocenie skarżącego - nie odpowiada wymaganiom określonym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. i jednocześnie narusza naczelne zasady postępowania administracyjnego, tj. zasadę przekonywania obywatela oraz zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów sądowych, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 , ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna. Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dopuściło się bowiem naruszenia treści art. 15 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Stosownie do treści art. 15 k.p.a postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada określona w art. 15 k.p.a. musi być tak rozumiana, iż sprawę w jej całokształcie rozpoznaje nie tylko organ pierwszej instancji, ale w razie zaskarżenia orzeczenia organu pierwszej instancji również organ odwoławczy (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1147/10, Lex nr 1083547). Organ II instancji zobowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę nie zaś poprzestać jedynie na kontroli decyzji organu I instancji oraz odnieść się do zarzutów podniesione w odwołaniu przez stronę postępowania. Wskazany pogląd znajduje potwierdzenie zarówno w ugruntowanych poglądach doktryny jak i orzecznictwa administracyjnego. Podkreśla się przede wszystkim, że rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T.Woś J.Zimmerman - glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r. III AZP 11/86). Idea zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, wskazania dowodów, oceny tych dowodów oraz rozważań prawnych, które mają w tej sprawie zastosowanie. Zgodzić się należy z zarzutem skargi, że zaskarżona decyzja, a zwłaszcza jej uzasadnienie wskazuje na naruszenie wskazanego obowiązku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., w ocenie Sądu, rozpoznając odwołanie skarżącego, od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2012 r., nie dokonało ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i merytorycznego odniesienia się do zarzutów odwołania. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji, jak i rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie. Z tych względów organ odwoławczy przed wydaniem swojej decyzji powinien przeprowadzić postępowanie zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do zbadania zasadności żądań i zarzutów podniesionych w odwołaniu. Powinien on przede wszystkim ocenić zebrany przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy, a także dokonane przez ten organ ustalenia. Niezależnie od powyższego Kolegium naruszyło treść art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Decyzja organu II instancji wymogów tych nie spełnia. Brak jest w jej treści zarówno ustalenia stanu faktycznego sprawy jak i wskazania i oceny materiału dowodowego, który został w niej zebrany. Wymogów tych nie spełnia stwierdzenie organu II instancji, że "w ocenie Kolegium przeprowadzona analiza, stanowiąca załącznik do decyzji, określiła możliwości realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w decyzji...". Jak również ogólne stwierdzenie, że "decyzja organu I instancji oparta została na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, przy równoczesnym wyjaśnieniu okoliczności sprawy, mających istotny wpływ na ocenę czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w przepisach prawa materialnego, to jest w art. 61 ust. 1-5 ustawy". Zważyć należy, że w odwołaniu skarżący podniósł konkretne zarzuty związane z nieprawidłową analizą zebranego materiału dowodowego i wyciągnięciu wadliwych wniosków w zakresie zbadania i ustalenia parametrów nowej zabudowy, w tym zbadania kierunku kalenicy, wysokości zabudowy, ilości miejsc parkingowych. W ocenie skarżącego w decyzji organu I instancji w sposób wadliwy został wyznaczony wskaźnik intensywności zabudowy, w sposób wadliwy została wyznaczona górna krawędź elewacji frontowej. W uzasadnieniu tej decyzji nie wyjaśniono przyczyn nieuwzględnienia argumentów przemawiających za określeniem kierunku kalenicy zgodnie z wnioskiem. Nie ulega wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w ogóle nie odniosło się do tych zarzutów i nie dokonało w tym zakresie żadnych własnych ustaleń. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się do wskazania wymogów prawnych jakim musi odpowiadać postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz sama decyzja i ogólnych wniosków dotyczących postępowania przed organem I instancji i decyzji tego organu, bez merytorycznego przedstawienia stanowiska organu odwoławczego. W związku z powyższym uznać należy, że zaskarżona decyzja narusza wymienione przepisy prawa co uzasadnia jej uchylenie. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni wskazane uwagi i przeprowadzi postępowanie z poszanowaniem zasad wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania a następnie uzasadni swoje stanowisko z uwzględnieniem treści art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.