IV SA/Wa 1888/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat sędzia WSA Łukasz Krzycki po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia kosztami sporządzenia ekspertyzy oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu zażalenia M. J. od postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2013r. znak [...] obciążającego M. J. kosztami sporządzenia ekspertyzy przez biegłego hydrologa określającej wpływ podwyższenia terenu działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] w gminie [...] na zaburzenie stanu wody ze szkodą dla gruntów sąsiednich kwotą w wysokości 3.300 zł. - utrzymał ww postanowienie w mocy. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. W dniu 17 września 2010 r. na wniosek M. O. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wywyższenia terenu i zmiany stanu wody na działce nr ew. [...] obręb [...], gmina [...] (stanowiącej własność skarżącego). Organ I instancji uznał za strony postępowania współwłaścicieli działek nr ew. [...], [...] i [...] obręb [...], gmina [...]. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011r. Wójt Gminy [...] zlecił A. G., biegłej w dziedzinie hydrogeologii, zbadanie sprawy w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym dotyczącym wywyższenia terenu i zmiany stanu wody na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...] oraz sporządzenia na piśmie szczegółowej ekspertyzy określającej: a) czy na danej działce nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie; b) czy ewentualna zmiana stanu wody na gruncie wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie; c) wpływ wód opadowych i roztopowych w najmniej korzystnym okresie roku; d) ewentualny proponowany sposób zabezpieczenia poszkodowanej działki lub działek przed spływem wód opadowych z działek wywyższonych, na których nastąpiła zmiana stanu wody. W oparciu o sporządzoną ekspertyzę, decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2013r. Wójt Gminy [...] nakazał M. J., w związku ze stwierdzoną zmianą stanu wody na działce o nr ew. [...] obręb [...] ze szkodą dla gruntów sąsiednich: 1. wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom poprzez wybudowanie otwartego rowu odwodnieniowego wzdłuż granicy z działką nr ew. [...] i [...], obręb [...], aż do połączenia poprzez przepust pod ul. [...] z rowem melioracyjnym; 2. uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi oraz uzgodnień z Wojewódzkim Inspektoratem Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]. Rozpoznając wniesione od powyższej decyzji odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 roku, utrzymało w mocy powyższą decyzję w zakresie wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom poprzez wybudowanie otwartego rowu odwodnieniowego. Postanowieniem z dnia [...] września 2013r. Wójt Gminy [...] obciążył M. J. kosztami sporządzenia ww ekspertyzy kwotą w wysokości 3.300 zł. Rozpoznając wniesione przez M. J. od ww postanowienia zażalenie SKO w [...] utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy wskazując, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje powszechne przekonanie, że w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie i wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, niezbędna jest opinia biegłego do spraw badania stosunków wodnych. Organ odwoławczy podniósł, że wiadomości specjalne są bowiem konieczne w tych sprawach, w których pojawia się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, a którego zakres przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; CHBeck, wyd. 6, str. 411 i nast.). Zarówno ustalenie czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie i czy ta zmiana została wywołana działaniem właściciela gruntu, a także czy spowodowało to szkody, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania szkodom, a więc wskazanie odpowiednich "urządzeń", do wykonania których organ powinien zobowiązać stronę na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy specjalistycznej. Organ odwoławczy podkreślił, że w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w oparciu o ekspertyzę biegłego, uznano, że właściciel działki nr ew. [...] obręb [...] gmina [...] (skarżący), przyczynił się do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich poprzez wywyższenie terenu, co przyczynia się do tworzenia rozlewisk na terenie działek o nr ew. [...] i [...] oraz ogranicza (a nawet uniemożliwia) ich swobodne użytkowanie. Nałożenie zatem na właściciela działki nr [...] powyższego obowiązku jest w pełni uzasadnione. Jednocześnie, ustalenie winy za zaistniałą sytuacje po stronie skarżącego, determinuje organ obciążeniem skarżącego kosztami w prowadzonej sprawie, w tym sporządzenia opinii biegłego, jako tej strony, która ww stosunki wodne na gruncie zakłóciła - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. II OSK 1269/11. Odwołujący natomiast nie wykazał żadnych innych dowodów mogących podważać moc dowodową przedmiotowej ekspertyzy, a zatem fakt naruszenia ww stosunków przez skarżącego zdaniem SKO jest oczywisty. W skardze wniesionej na powyższe postanowienie SKO w [...] do tut. Sądu, skarżący reprezentowany przez pełnomocnika adwokat E. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz na zasadzie art. 135 p.s.a. uchylenie także postanowienia pierwszoinstancyjnego w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego, to jest art. 29 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie, że skarżący przyczynił się do zmiany stanu wody na gruncie będącym jego własnością ze szkodą dla gruntów sąsiednich, podczas gdy podstawą dla wydania postanowienia w przedmiocie obciążenia strony kosztami postępowania jest wykazanie winy po stronie skarżącego, co miało wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, 2) przepisów postępowania, to jest art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodu z opinii biegłego - ekspertyzy hydrologicznej dotyczącej zmiany stanu wód na gruncie należącym do skarżącego i działkach sąsiednich oraz uznanie, że opinia biegłego jest wyczerpująca i zawiera jednoznaczne wnioski, w sytuacji gdy jest ona wybiórcza, niedokładna i nie przesądza kategorycznie, że skarżący przyczynił się do zmiany stanu wód na gruncie co mogło mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, 3) przepisów postępowania, to jest art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że z faktu stwierdzenia przyczynienia się skarżącego do zmiany stanu wód na gruncie należy wnioskować istnienie w niniejszym postępowaniu winy po stronie skarżącego uzasadniającej obciążenie go kosztami tego postępowania, podczas gdy jej ustalenie powinno być oceniane w kontekście całej materii będącej przedmiotem postępowania administracyjnego i z poszanowaniem jego reguł procesowych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, 4) przepisów postępowania, to jest art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i niepouczenie Skarżącego o możliwości obciążenia go kosztami opinii biegłego - ekspertyzy hydrologicznej. Zdaniem skarżącego w pierwszej kolejności wskazać należy, że przepis art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga wykazania winy po stronie skarżącego, by można było go obciążyć kosztami postępowania. W niniejszej sprawie organy administracji jako przesłankę winy skarżącego uznały ustalenia zawarte w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją SKO w [...] z [...] maja 2017 r. zobowiązującą skarżącego do wybudowania ww otwartego rowu odwodnieniowego a podstawą wydania zaskarżonej decyzji było stwierdzenie, że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wskutek działań skarżącego, szkodliwie wpływających na grunty sąsiednie. Zdaniem skarżącego natomiast samo wskazanie na istnienie związku przyczynowego pomiędzy zdarzeniem sprawczym a szkodą nie jest wystarczające do wykazania, że skarżący ponosi winę w sprawie, która to z kolei stanowi podstawę do zasądzenia od niego kosztów opinii biegłego. Nie można bowiem automatycznie przyjąć, że każda sytuacja, o której mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, rodzi odpowiedzialność na gruncie art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., a co w niniejszej sprawie błędnie poczynił organ odwoławczy. Nadto, organy administracji publicznej nie pouczyły skarżącego o treści art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., (nie uprzedziły skarżącego o konieczności partycypowania w kosztach postępowania dowodowego, które będą obciążać tę stronę, z czyjej winy powstały), zaś pewnym jest, że gdyby skarżący wiedział o ryzyku poniesienia kosztów przedmiotowej opinii inaczej kształtowałby swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie, a być może nawet nie doszłoby do jego merytorycznego zakończenia. Organ zatem, podejmując działania wyjaśniające w sprawie, dopuścił się także naruszenia dyspozycji art. 9 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż ani zaskarżone postanowienie ani utrzymane nim w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia. Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie określające koszty postępowania administracyjnego w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na gruncie, obciążające stronę. Podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowił zaś art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., w myśl którego stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony. Trzeba wskazać, iż w postępowaniu administracyjnym zasadą jest rozdział kosztów tego postępowania na stronę (strony) i organ prowadzący postępowanie. Wynika to jednoznacznie z treści postanowień art. 262 § 1 kpa., zgodnie z którym: "Stronę obciążają te koszty, które: 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie strony lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie." Nadto ww przepis określa, jakie koszty postępowania obciążają stronę. Wyliczenie to ma charakter zamknięty co oznacza, że stronę obciążają tylko koszty wymienione w tym przepisie. Z treści tego przepisu można także wywieść wniosek, że inne koszty postępowania, niewymienione w tym przepisie, obciążają organ administracyjny. Zasada ta w szczególności odnosi się do postępowań wszczynanych z urzędu. Wobec powyższego należy zgodzić się z organami, że w opisanej wyżej sytuacji, znajdzie zastosowanie art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony. Stosując językowe i funkcjonalne reguły wykładni normy art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., należy dojść do przekonania, że zasadniczą (relewantną) przesłanką decydującą o obciążeniu strony kosztami postępowania administracyjnego jest: "wina strony". Przy czym należy mieć na uwadze "winę" rozumianą tak materialnie jak i formalnie. Ustalenie winy strony powinno być oceniane także w kontekście całej materii będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, nie ograniczając się wyłącznie do kwestii formalnych związanych z tokiem postępowania. Pojęcie winy w prawie administracyjnym ma zawsze charakter zobiektywizowany polegający na samym stwierdzeniu naruszenia przepisów i obowiązków przypisanych podmiotowi bez konieczności oceny stopnia winy w rozumieniu prawnokarnym, czy też czysto subiektywizowany - natężenie złej woli, brak świadomości, czy też wiedzy – (por. wyroki NSA: z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. II GSK 1424/10 i z dnia 29 listopada 2012, sygn. II GSK 1812/11, [w:] CBOSA). Natomiast, w świetle art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne właściciel gruntu, o ile przepisy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie, bez względu na jego intencje, szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust.3). Przesłanką wydania takiego nakazu jest stwierdzenie, że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wskutek działań właściciela tych gruntów oraz, że zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Okoliczności te organ powinien ustalić w oparciu o opinię biegłego specjalisty. W sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie i wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, opinia biegłego jest bowiem zasadniczo niezbędna, jako zawierająca wiadomości specjalne. Skład orzekający tut. Sądu Administracyjnego, mając na uwadze powołaną regulację prawną, podziela stanowisko organów, że w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na gruncie, koszty sporządzenia opinii biegłego hydrologa, obciążają ten podmiot, który jest odpowiedzialny za powstałe zakłócenie i które wynikły z jego winy (strona postępowania). A zatem, wbrew stanowisku skarżącego, należy uznać, że przedmiotowe postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek, zostało spowodowane zawinionym działaniem skarżącego, który zakłócił stosunki wodne na przedmiotowym gruncie. Trzeba pamiętać, iż ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2017 r. SKO w [...] uchyliło ww decyzję Wójta jedynie w zakresie zobowiązania do uzyskania pozwolenia wodno prawnego, w pozostałym zaś zakresie utrzymało wydaną decyzję w mocy, tym samym uznając za wykazane zawinienie skarżącego, uznanego odpowiedzialnym za dokonanie zmiany stanu wody na nieruchomości. Reasumując należy podkreślić, iż w niniejszej sprawie organy administracji jako przesłankę winy skarżącego uznały ustalenia zawarte w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy [...]. Podstawą wydania w/w decyzji było stwierdzenie, że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wskutek działań skarżącego, które to zmiany szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Okoliczności te organ ustalił w oparciu o opinię biegłej, co do której nie zgłoszono zastrzeżeń ani nie przedstawiono kontrdowodu, a w ocenie której wskutek zawinionego działania M. J. doszło do zakłócenia stosunków wodnych, naruszając tym samym art. 29 ust. 1 i ust. 3 Prawa wodnego. Mając na uwadze treść przepisu art. 119 ust. 4 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia do Sądu przedmiotowej skargi, Sąd jej rozpoznanie skierował do trybu uproszczonego. Z tych wszystkich względów, mając na względzie przedstawioną wyżej regulację prawną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji ww wyroku.