IV SA/Wa 1890/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2015 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego P. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/WA 1890/15 UZASADNIENIE Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania P. K. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] znak [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] lipca 1975 r. nr [...] w części orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem gruntu o pow. 660 m2 ozn. obecnie jako działka nr [...] z obrębu [...], z nieruchomości wywłaszczonej o pow. 2100 m2, położonej w [...] w rejonie ulic [...] i [...]. Decyzja Ministra została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Naczelnik [...] decyzją z dnia [...] lipca 1975r. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o pow. 2100 m2, położonej w [...] w rejonie ulic [...] i [...], stanowiącej własność B. K. Pismem z dnia 21 grudnia 2011 r. P. K. (zwany dalej skarżącym) wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części orzekającej o wywłaszczeniu gruntu o pow. 660 m ozn. obecnie jako działka nr [...] z obrębu [...], z nieruchomości wywłaszczonej o pow. 2100 m . Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] lipca 1975 r. we wnioskowanej części. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 7 kpa wobec niepodjęcia niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; - art. 77 § 1 kpa wobec nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący; - rażące naruszenie art. 80 kpa poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, wyrażającą się w uznaniu za udowodnione okoliczności, stojące w rażącej sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym; - rażące naruszenie art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) - poprzez uznanie, że objęcie wywłaszczeniem całej nieruchomości mogło nastąpić bez wyraźnego żądania właściciela wywłaszczanej nieruchomości. W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że decyzją Naczelnika [...] z dnia [...] lipca 1975 r. B. K. została wywłaszczona z nieruchomości o pow. 2100m2, z czego jedynie 1440 m2 było niezbędne na cel wywłaszczenia, pozostała część nieruchomości leżała poza granicami lokalizacji Ośrodka [...] i właśnie ta część nieruchomości została wywłaszczona bez podstawy prawnej. Nadto skarżący podkreślił, że B. K. nie wystąpiła z żądaniem wywarzenia pozostałej części nieruchomości. Minister Infrastruktury i Rozwoju ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Minister podniósł, że wywłaszczona nieruchomość na planie pomiarowym sporządzonym przez [...] Przedsiębiorstwo Geodezyjne wpisanym do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu [...] kwietnia 1975 r. [...] Nr [...] nieruchomość ta uzyskała oznaczenie jako działki nr [...] i [...]. Wywłaszczenia gruntu o pow. 1440 m2 (działka nr [...]) dokonano pod realizację Ośrodka [...], zgodnie z decyzją Urzędu [...] Wydziału Urbanistyki i Architektury o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] grudnia 1974 r. wydaną dla [...]. Natomiast grunt o pow. 660 m2 (działka nr [...]) znajdował się poza granicami lokalizacji Ośrodka [...] i wywłaszczony został na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958r. ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94 ze zm. - dalej ustawa). Zgodnie z tym przepisem wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe. Dalej Minister wskazał, iż w przedmiotowej sprawie ustalono, że część nieruchomości znajdująca się poza lokalizacją inwestycji nie będzie mogła być racjonalnie wykorzystana na cele rolnicze, co zostało potwierdzone przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu [...] w piśmie z dnia [...].06.1975r. Ponadto z kompleksowych wytycznych urbanistycznych stanowiących załącznik do decyzji o lokalizacji inwestycji z dnia [...] grudnia 1974 r. wynika, że wokół Ośrodka przewidywano utworzenie strefy ochronnej z uwagi na spodziewaną kolizję ze środowiskiem. Minister dodał, że ze zgromadzonej dokumentacji geodezyjnej wynika, iż wywłaszczona nieruchomość stanowiła wąski pas gruntu i część pozostająca poza lokalizacją inwestycji znalazłaby się w strefie ochronnej. W tych okolicznościach niewątpliwie nie było możliwe dalsze racjonalne wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości na cele rolnicze. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Minister stwierdził, że spadkobierca B. K. – P. K. nie posiadał informacji, czy właścicielka złożyła wniosek o wywłaszczenie całej nieruchomości. Nie można zatem potwierdzić, że wniosek taki nie został złożony. Wprawdzie w aktach sprawy nie zachował się dokument wskazujący na żądanie właścicieli wywłaszczenia całej nieruchomości, jednakże zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym braki w archiwalnym materiale dowodowym nie pozwalają na uznanie, iż w indywidualnej sprawie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenia prawa. Nie można po 40 latach od wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia przesądzić, że brakującego dokumentu nie było. Na poparcie swoich słów organ przytoczy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 170/04 www.orzeczenia.nsa.gov.pl), tym bardziej, że organ działając na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy nie działał z urzędu, lecz na wniosek uprawnionego. Nadto Minister podniósł, że rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została przeprowadzona w dniu [...] lipca 1975 r. z udziałem J. K., działającego w imieniu żony B. K. Został on zapoznany z "warunkiem odszkodowania, forma wypłaty" i w imieniu żony wyraził zgodę na wywłaszczenie na warunkach podanych na rozprawie. Brak w aktach archiwalnych upoważnienia dla J. K. do występowania w postępowaniu w imieniu żony nie może być - w ocenie Ministra - traktowany jako stwierdzone jednoznacznie naruszenie prawa. Chodzi tu bowiem o działanie członka najbliższej rodziny i udzielenie takiego upoważnienia przez B. K. w celu ochrony jej interesów wydaje się być oczywiste. Organ odwoławczy wskazał także, iż - jak wynika z treści protokołu - w rozprawie nie brał udziału biegły. Jednak, zgodnie z orzecznictwem brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie przepisów ustawy, ale nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo- odszkodowawczej (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 19/09). Dodał, że z zachowanego protokołu z rozprawy wynika, że właściciele zostali zapoznani z oszacowaniem nieruchomości. Nadto Minister podniósł, iż z uwagi na obowiązujące przepisy dotyczące sporządzania elaboratu szacunkowego, udział biegłych w rozprawie nie mógł wpłynąć na wysokość ustalonego odszkodowania, bowiem ta została obliczona przez biegłych w oparciu o zarządzenie nr [...] Naczelnika [...] z dnia [...].01.1984r. w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za grunty podlegające wywłaszczeniu. Organ odwoławczy dodał, iż wywłaszczona nieruchomość była niezabudowana. Odszkodowanie zostało w związku z tym przyznane tylko za grunt, na podstawie art. 8 ustawy i ww. zarządzenia. Kwotę odszkodowania ustalono w wyniku przemnożenia powierzchni przedmiotowej nieruchomości przez obowiązujące stawki wynikające z zarządzenia nr [...] Naczelnika [...] z dnia [...].01.1974r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za grunty podlegające wywłaszczeniu. A zatem odszkodowanie za grunt zostało przyznane w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa. Organ dodał, że właścicielka znała wysokość odszkodowania za nieruchomość już na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Właścicielka nieruchomości na żadnym etapie postępowania nie zgłaszała uwag i zastrzeżeń, nie złożyła też odwołania od decyzji wywłaszczeniowej. Niezależnie od powyższego, Minister wskazał, iż organ wywłaszczeniowy procedował pod rządami kodeksu postępowania administracyjnego w ówczesnym brzmieniu, który w art. 137, statuującym tryb nadzwyczajny uchylanie decyzji jako nieważnej, nie przewidywał przesłanki rażącego naruszenia prawa, lecz przesłankę braku jakiejkolwiek podstawy prawnej (art. 137 § 1 pkt 2). Brak podstaw do wzruszenia rozstrzygnięcia w oparciu o obowiązujące w dacie jego wydania przepisy prawa nie może pozostawać obojętny dla oceny, czy w sprawie wystąpiło czy też nie - rażące naruszenie prawa. Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. stała się przedmiotem skargi P. K., reprezentowanego przez adwokat G. Z. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu strona skarżąca zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. : 1. art. 156 §1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, iż dokonanie wywłaszczenia całej nieruchomości, tj. również części zbędnej na realizację celu wywłaszczenia, przy braku żądania właściciela, nie jest wystarczające do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] lipca 1975r. z powodu rażącego naruszenia prawa tj. art. 5 ust 3 ustawy; 2. art. 77§1 oraz art. 80 kpa poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz brak prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego i błędne uznanie, że właścicielka żądała objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości, podczas gdy nie wynika to ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz z akt postępowania wywłaszczeniowego; 3. art. 137 §1 kpa (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej, tj. w dniu 15 lipca 1975 r.) poprzez uznanie, że miarodajnymi przesłankami dla stwierdzenia nieważności decyzji są przesłanki obowiązujące w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, co w konsekwencji doprowadziło organ II instancji do błędnego wniosku, że decyzji wywłaszczeniowej nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa skoro organ procedował pod rządami Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązującego w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej, który nie zawierał przesłanki rażącego naruszenia prawa jako podstawy stwierdzenia nieważności; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ust 3 ustawy poprzez uznanie, że do zastosowania wskazanego w nim trybu wywłaszczenia nie jest konieczny wniosek właściciela wywłaszczanej nieruchomości, podczas gdy, zgodnie z treścią tego przepisu objęcie wywłaszczeniem całej nieruchomości, tj. także tej części, która jest nie jest niezbędna na realizację celu wywłaszczenia możliwe jest tylko na żądanie właściciela. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła m. in., że uznanie przez organ, iż nie można stwierdzić, że wniosek o wywłaszczenie całej nieruchomości w myśl art. 5 ust. 3 ustawy nie został złożony, gdyż brak jest informacji co do tego w aktach sprawy, stoi w jawnej sprzeczności z art. 5 ust. 3 ustawy i jednocześnie stanowi naruszenie takich zasad postępowania administracyjnego jak zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej oraz zasada praworządności. Organ, pomimo oczywistej wykładni przepisu, wskazującej na konieczność czynnego i stanowczego działania wnioskodawcy, przyjmuje jego dorozumianą zgodę, hipotetycznie wyrażoną przez osobę niebędącą do tego umocowaną – J. K., który nie był umocowany do występowania w postępowaniu w imieniu żony. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie, postępowanie przed organami administracyjnymi toczyło się w trybie nadzwyczajnym tj. było to postępowanie nieważnościowe. W postępowaniu tym organy administracji były zobowiązane do dokładnego zbadania czy przy wydaniu kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej z 1975 roku nie zaistniały przesłanki, o których mówi art. 156 k.p.a. Sprawą podstawową, która powinna zostać wyjaśniona w postępowaniu była kwestia, czy decyzja o wywłaszczeniu, szczególnie w odniesieniu do 660 m2 wywłaszczonego gruntu (znajdującego się poza terenem planowanej inwestycji) została wydana w zgodzie z przepisem art. 5 ust 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepisy powyższej ustawy stanowiły podstawę prawną badanej decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] lipca 1975 r. W tym miejscu należy przypomnieć, że wywłaszczenie związane było z planowaną inwestycją, której obszar określono na 1440 m2, zaś pozostałe 660 m2 gruntu znajdowało się poza terenem planowanej inwestycji. Należy zatem przytoczyć treść art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który stanowił, że "Wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe". Przepis ten wskazuje zatem jednoznacznie, że wywłaszczenie pozostałej części nieruchomości, przekraczającej powierzchnie planowanej inwestycji było możliwe tylko na żądanie właściciela nieruchomości. Brak żądania właściciela uniemożliwiał zatem organowi orzekającemu o wywłaszczeniu, przejęcie całej nieruchomości o pow. większej niż planowane przedsięwzięcie, stanowiące podstawę wywłaszczenia. W sprawie niniejszej organy administracji prowadzące postępowanie nadzorcze nie wykazały, że wniosek taki był złożony przez właściciela nieruchomości w toku prowadzonego w latach 70-tych postępowania wywłaszczeniowego. Należy zgodzić się z zarzutami skargi, że organy administracji nie wyjaśniły tej kwestii w sposób jednoznaczny. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ naczelny wskazał, że rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została przeprowadzona w dniu [...] lipca 1975 r. z udziałem J. K., działającego w imieniu żony B. K. Został on zapoznany z "warunkiem odszkodowania, forma wypłaty" i w imieniu żony wyraził zgodę na wywłaszczenie na warunkach podanych na rozprawie. Organ uznał, że brak w aktach archiwalnych upoważnienia dla J. K. do występowania w postępowaniu w imieniu żony nie może być traktowany jako stwierdzone jednoznacznie naruszenie prawa. Stanowisko takie należy uznać za niedopuszczalne. Organ administracji nie ma prawa wysnuwać wniosków niekorzystnych dla strony bez poparcia ich stosownymi dowodami. Organ wskazał, że z uwagi na braki w materiałach archiwalnych, nie można potwierdzić, że wniosek taki nie został złożony. Wprawdzie w aktach sprawy nie zachował się dokument wskazujący na żądanie właścicielki odnośnie wywłaszczenia całej nieruchomości jednak brak takiego wniosku, nie może przesądzać okoliczności, że takiego żądania strona nie zgłosiła. Zdaniem Sądu stanowisko takie również nie zasługuje na akceptację. Dowolne uznanie przez organ, iż nie można stwierdzić, że wniosek o wywłaszczenie całej nieruchomości w myśl art. 5 ust. 3 ustawy nie został złożony, stoi w jawnej sprzeczności z art. 5 ust. 3 ustawy i jednocześnie stanowi naruszenie takich zasad postępowania administracyjnego jak zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej oraz zasada praworządności. Organ, bezzasadnie przyjął dorozumianą zgodę strony postępowania wywłaszczeniowego, hipotetycznie wyrażoną przez osobę niebędącą do tego umocowaną – J. K., który nie był umocowany do występowania w postępowaniu w imieniu żony. Organy administracji nie wskazały dowodów, które potwierdzałyby przedstawiony przez nie pogląd, zaś skarżący konsekwentnie w toku postępowania podnosił, że zgoda na wywłaszczenie całości nieruchomości nie została wyrażona. W takiej sytuacji organ powinien przedstawić konkretne dowody, na potwierdzenie tej okoliczności. Dowodami takimi mogą być nie tylko dokumenty lecz na przykład zeznania świadków. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera jednak konkretnego i przekonującego wyjaśnienia tej kwestii. Zaniechanie przez organ administracyjny podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., podstawą niewadliwej decyzji w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy. W tym miejscu należy wskazać, że realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego przez organ administracji przebiega w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego, co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należytego rozważenia przez organ w sposób kompleksowy wszystkich istotnych kwestii, stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. W ponownym postępowaniu organy administracji muszą jednoznacznie wyjaśnić, kwestię czy w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika [...] z dnia [...] lipca 1975 r., była właścicielka nieruchomości wystąpiła z żądaniem określonym w art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odnośnie przejęcia całej nieruchomości stanowiącej jej własność. Bez jednoznacznego ustalenia tej okoliczności nie jest możliwe wydanie prawidłowej decyzji w prowadzonym postępowaniu nadzorczym. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O kosztach zastępstwa procesowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.