IV SA/Wa 1891/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Z. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Z. w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. umorzyło postępowanie odwoławcze z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. w W., od decyzji Samorządowego Kolegium z dnia [...] października 2005 r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2003 r. na mocy której dokonano zmiany decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla Z. na realizację Trasy S. na odcinku od ul. [...], [...] i [...] do prawobrzeżnego przyczółka mostowego na W. w W., zmienionej decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ocenę, czy decyzja ta nie zawiera wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Postępowanie to dotyczy przedmiotu określonego decyzją podlegającą nadzorowi, zatem stroną uprawnioną do żądania jego wszczęcia, jak i stroną biorącą udział w tym postępowaniu może być wyłącznie podmiot posiadający taki status w postępowaniu zakończonym tą decyzją, określony w art. 28 Kpa. Kolegium podniosło, że inwestorem i zarazem stroną postępowania wnioskowanej do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji drogowej był Z. w W.. Natomiast odwołujący się Z. w W., jest jednostką budżetową W., za pomocą której Prezydent W. - jako zarządca wszystkich dróg publicznych w granicach W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych - wykonuje swoje obowiązki, w szczególności określone w art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838, ze zm.). Kolegium uznało zatem, iż Z. nie jest legitymowany do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, w którym Prezydent W. orzeka jako organ administracji publicznej. Ponadto stwierdzono, że Z. w W., jako jednostka organizacyjna W., nie był stroną postępowania w pierwszej instancji. sygn. akt IV SA/Wa 1891/08 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego umarzającą postępowanie odwoławcze wniósł Z. w W., zarzucając jej naruszenie art. 28 oraz art. 29 Kpa poprzez ich nieuwzględnienie i niewłaściwą interpretację oraz art. 7 i art. 136 Kpa w zw. z art. 20 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 204, ze zm.), przez błędną ich interpretację. Podnosząc powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. W uzasadnieniu skargi poniesiono, że Z. w W., jako wyodrębniona organizacyjnie jednostka, posiada zdolność administracyjno-prawną według art. 29 Kpa, dlatego też jest legitymowany do złożenia środka odwoławczego mimo, iż nie posiada osobowości prawnej. Do zadań Z. w W., stosownie do art. 20 pkt 3 ustawy o drogach publicznych oraz § 4 pkt 1 w zw. z § 5 pkt 2 i 3 Statutu Z. określonego uchwałą Nr [...] Rady W. z dnia [...] grudnia 2004 r., należy pełnienie funkcji inwestora zastępczego lub bezpośredniego w zakresie budowy i modernizacji ulic, placów, drogowych obiektów inżynierskich itd. Skarżący nie zgadza się ze stwierdzeniem SKO, że w sprawach wskazanych wyżej Z. jest organem administracji publicznej, w rozumieniu postępowania administracyjnego. Nadto wskazano, że Z. w W. jest stroną postępowania w myśl art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361, ze zm.), jako następca Z.. Ponadto, skarżący sprawuje trwały zarząd gruntami w granicach objętych decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wobec której toczy się postępowanie administracyjne, a tym samym, stosownie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1995 r. sygn. akt VI SA 20/95, jest stroną tego postępowania. Skarżący wskazał również, że Samorządowe Kolegium zobowiązane było do przeprowadzenia z urzędu postępowania dowodowego na podstawie art. 136 Kpa, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie wobec rozbieżnego stanowiska wyrażonego w niniejszym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. sygn. akt IV SA/Wa 1891/08 Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2006 r., sygn. IV SA/Wa 586/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. W uzasadnieniu wskazał, że w zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego zasadnie przyjęto, Iż Z., jako jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej, lecz wykonująca zadania w granicach upoważnień i pełnomocnictw udzielonych przez Prezydenta W., nie może posiadać praw strony w postępowaniu nieważnościowym, dotyczącym decyzji wydanej przez Prezydenta, działającego jako organ pierwszej instancji. Skoro Prezydent W., działając w sprawie jako organ pierwszej instancji przy wydawaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie warunków zabudowy nie ma własnego interesu prawnego w postępowaniu o ocenę legalności tej decyzji, to takiego interesu prawnego nie ma również skarżący, jako jednostka organizacyjna wykonująca zadania Prezydenta W.. Nie mogą być przedmiotem upoważnienia udzielonego przez Prezydenta W. te kompetencje, które nie przysługują temu organowi. W ocenie Sądu nie miała znaczenia podnoszona przez skarżącego okoliczność wynikająca z art. 29 Kpa, co do możliwości posiadania statusu strony postępowania administracyjnego przez samorządową jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej, gdyż przepis ten nie przyznaje statusu strony w każdym postępowaniu, określając jedynie możliwość bycia stroną, gdy jednostka organizacyjna reprezentuje interes prawny jednostki samorządu terytorialnego lub własny interes prawny. Nie miały również znaczenia w zakresie oceny przymiotu strony okoliczności dotyczące sprawowania trwałego zarządu gruntami przez skarżącego jak i następstwo prawne po Z.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. w W. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 2, 87 i 184 Konstytucji RP, art. 20 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, art. 17 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ponadto naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 25 § 2, art. 26 § 1 i art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji pominął fakt, że skarżący ma zdolność sądową w oparciu o art. 25 § 3 ustawy z dnia sygn. akt IV SA/Wa 1891/08 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i jest inwestorem w rozumieniu Prawa budowlanego, nie jest natomiast organem administracji, który wydał dla siebie decyzję. Pozbawienie skarżącego w tej sytuacji prawa do sądu stanowi naruszenie wskazanych przepisów Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, skargę kasacyjną za zasadną i wyrokiem z dnia 17 września 2008 r. sygn. II OSK 1025/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wskazał, że wydanie w tym stanie rzeczy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy skarżący jako inwestor korzysta z drogi zaskarżenia decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania wydanej właśnie na rzecz inwestora, w sposób oczywisty pozbawia tegoż inwestora konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji nie dopuszcza możliwości przeprowadzenia sądowej kontroli legalności administracyjnego rozstrzygnięcia pod względem merytorycznym. Ponadto wskazano, że dla bycia inwestorem nie jest niezbędne legitymowanie się osobowością prawną. Przepis art. 29 Kpa stanowi, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne -również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Stwierdzenie zatem, że Z. wykonuje jedynie upoważnienia i pełnomocnictwa Prezydenta W. i nie może w związku z tym występować jako strona postępowania nieważnościowego odnoszącego się do decyzji administracyjnej wydanej na rzecz inwestora wówczas, gdy w chwili wydawania zaskarżonej decyzji pełnił funkcję inwestora, Sąd II instancji uznał za nieuprawnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania sygn. akt IV SA/Wa 1891/08 administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto zgodnie z art. 190 P.p.s.a. Wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpatrując sprawę ponownie poprzez dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w szczególności zaś biorąc pod uwagę wykładnię prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1025/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej należy podkreślić, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2006 r., którym umorzono postępowanie odwoławcze z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. w W. złożonego od decyzji Samorządowego Kolegium z dnia [...] października 2005 r. stwierdzającej na wniosek B. K. i A. P. nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2003 r., na mocy której dokonano zmiany decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla Z. na realizację Trasy S. na odcinku od ul. [...], [...] i [...]j do prawobrzeżnego przyczółka mostowego na W. w W., zmienionej decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. Okoliczność, iż skarżący domagał się również uchylenia merytorycznej decyzji z dnia [...] października 2005 r. nie mogła wyznaczać granic rozpoznania wniesionej skargi. Przedmiotem kontroli mogła stać się wyłącznie zaskarżona decyzja zawierająca rozstrzygnięcie procesowe. Dopiero przesądzenie w ramach przeprowadzonej sądowej kontroli tej decyzji, iż strona skarżąca posiada przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym może pozwolić na ocenę legalności przez Samorządowe Kolegium decyzji z dnia [...] października 2005 r., na skutek rozpoznania wniosku strony skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2008 r., sygn. II OSK 1025/07 przesądził o tym, że Z. ma przymiot strony w sygn. akt IV SA/Wa 1891/08 niniejszym postępowaniu, którym to wyrokiem związany jest Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Inwestorem i tym samym stroną postępowania w postępowaniu zwykłym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji drogowej był Z. w W.. Podmiot ten obecnie nie istnieje, wobec czego w jego miejsce wstąpił Z.w W., będący jednostką budżetową W., za pomocą której Prezydent W. działający jako zarządca wszystkich dróg publicznych w granicach W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych - wykonuje swoje obowiązki, w szczególności określone w art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838, ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny uznał i poglądem tym Sąd pierwszej instancji jest związany, że nie ma znaczenia, iż podmiot sprawujący funkcję inwestora nie posiada osobowości prawnej. Dla bycia inwestorem nie jest bowiem niezbędne legitymowanie się osobowością prawną. Wobec tego za trafny należy uznać podniesiony w skardze zarzut, że Z. w W., jako wyodrębniona organizacyjnie jednostka, posiada zdolność administracyjno - prawną według art. 29 Kpa, dlatego też jest legitymowany do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy mimo, iż nie posiada osobowości prawnej. Do zadań Z. w W., stosownie do art. 20 pkt 3 ustawy o drogach publicznych oraz § 4 pkt 1 w zw. z § 5 pkt 2 i 3 Statutu Z. określonego uchwałą Nr [...] Rady W. z dnia [...] grudnia 2004 r., należy pełnienie funkcji inwestora zastępczego lub bezpośredniego w zakresie budowy i modernizacji ulic, placów, drogowych obiektów inżynierskich itd. Wobec tego uwzględniając ocenę prawną NSA, trzeba stwierdzić, iż błędne jest uznanie Z. w W. za podmiot wykonujący jedynie upoważnienia i pełnomocnictwa Prezydenta W. i odmówienie mu prawa występowania jako strona postępowania nieważnościowego odnoszącego się do decyzji administracyjnej, skierowanej do jego poprzednika prawnego pełniącego funkcję inwestora. Uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie do rozpatrzenia sygn. akt IV SA/Wa 1891/08 wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. w W. z dnia [...] listopada 2005 r., jako wniesionego przez stronę postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania, w pkt 2 sentencji, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a.