IV SA/Wa 1894/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego K. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Wojewoda [...] (dalej także "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania K. K. (dalej także "skarżącego"), reprezentowanego przez adwokata P. W., od decyzji Starosty Powiatu [...] (dalej także "Starosty") z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], znak: [...], odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w K., ul. [...], stanowiącej wg ewidencji gruntów i budynków działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 9954 m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], utrzymał decyzję Starosty w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Wojewodę zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] maja 2016 r., przedstawia się w następujący sposób: 1. Aktem notarialnym sporządzonym w dniu [...] kwietnia 1968 r. w Państwowym Biurze Notarialnym w W. przed notariuszem [...] , Repertorium A nr[...](dalej "umowa z 1968 r."), L. K. sprzedała na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Rozbudowy Urządzeń Komunalnych i Socjalnych w W., w trybie przewidzianym w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18 z 1961 r., poz. 18), nieruchomość o obszarze 9954 m2, położoną w [...] w granicach miasta [...] – [...] przy ul. [...] i [...] w powiecie [...], stanowiącą trzy niezabudowane działki (dalej także "(przedmiotowa) nieruchomość"). W akcie zaznaczono, że stosownie do lokalizacji szczegółowej wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] sierpnia 1966 r., L.dz. [...] powyższa nieruchomość przeznaczona jest pod budowę Szkoły [...] przy [...] w K.. 2. W dniu [...] kwietnia 2014 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek skarżącego, reprezentowanego przez adw. P. W., o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej obecnie działkę gruntu [...] z obrębu [...] o powierzchni 9954 m2, dla której jest prowadzona księga wieczysta [...]. Do wniosku załączono akt poświadczenia dziedziczenia sporządzony w dniu [...] października 2013 r., przez notariusza [...] repertorium A Nr [...], zgodnie z którym spadek po L. K. w całości nabył skarżący. 3. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Starosta odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. 4. Decyzją z dnia [...]marca 2015 r. nr [...], wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Starosty z dnia [...]stycznia 2015 r., Wojewoda uchylił decyzję Starosty i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając orzeczenie kasatoryjne Wojewoda wskazał, że organ I instancji nie dopełnił wyczerpujących czynności i nie wykorzystał możliwych źródeł dowodowych do pozyskania dokumentacji, która mogłaby uściślić rozmieszczenie poszczególnych elementów założenia inwestycyjnego w postaci budowy Szkoły [...] przy [...] na terenie spornej działki nr [...] w [...]. Wojewoda zalecił uzyskanie stosownej dokumentacji tj. załącznika graficznego do decyzji o lokalizacji szczegółowej [...] z dnia [...] sierpnia 1966 r., wytycznych urbanistycznych, o których mowa w decyzji o lokalizacji szczegółowej, planu realizacyjnego oraz pozwolenia na budowę. W opinii organu odwoławczego nie można ponadto na podstawie dokumentacji zawartej w aktach postępowania pierwszoinstancyjnego ustalić, czy cel wywłaszczenia zrealizowany został na konkretnym terenie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]ozn. w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. 9954 m2 w terminie 7 lat od daty wywłaszczenia, a najpóźniej jak przyjął Starosta [...] w decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. w dacie przed dniem [...] września 2004 r. Wojewoda [...] zaznaczył, że w powołanym zakresie przydatnym może być materiał dowodowy w postaci zdjęć lotniczych pozyskanych z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] wykonanych w latach od 1968 r. do upływu 7 lat od wywłaszczenia i - w zależności od konieczności zastosowania wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., zawartej w wyroku TK z dnia 13 marca 2014 r. - do upływu 10 lat od daty wywłaszczenia bądź do daty [...] września 2004 r. i daty złożenia wniosku o zwrot nieruchomości przez spadkobiercę dawnej właścicielki. 5. Ponownie rozpatrując sprawę, Starosta zgromadził dokumentację fotograficzną pozyskaną z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z lat 1976, 1997, 2007, opinię fotogrametry uprawnionego B. B. z [...] września 2015 r., dokumenty pod nazwą projekt wstępny ukształtowania terenu inwestor Dyr. Bud. Szpitala w [...], decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] wraz z załącznikiem graficznym oraz plan realizacyjny z [...] grudnia 1985 r. 6. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Starosta ponownie odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości, uznając że zamierzoną w 1968 r. inwestycję (budynek szkoły, oczyszczalnia ścieków, ciągi komunikacyjne, boiska szkolne, zieleń wysoka i niska) w całości zrealizowano w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku. Cel wywłaszczenia został więc zrealizowany w granicach lokalizacji na całej wnioskowanej do zwrotu działce nr [...]. W opinii organu ze zgromadzonej dokumentacji i ustaleń wynika, iż po nabyciu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, na początku lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku wybudowano w jednym kompleksie szkołę i szpital [...] przy Centrum Rehabilitacji [...], które funkcjonują do dnia dzisiejszego, choć szkoła w mniejszym rozmiarze. O powyższym świadczą m. in. tablice pamiątkowe w holu głównym budynku przy ul. [...] w [...] potwierdzające, że szkoła wraz ze szpitalem funkcjonowały już w 1973 r., a także mapa zasadnicza z 2003 r. Realizację celu wywłaszczenia w opinii organu potwierdzają także zdjęcia lotnicze otrzymane z [...] Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] z dnia [...] października 1976 r., [...] maja 1997 r., [...] sierpnia 2007 r., opinia geodety uprawnionego w zakresie fotogrametrii i teledekcji mgr inż. B.B. oraz przeprowadzona w dniu [...]października 2014 r. wizja w terenie. 7. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. pełnomocnik skarżącego wniósł do Wojewody odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2015 r. (za pośrednictwem Wojewody). III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Wojewoda rozpatrzył odwołanie skarżącego od decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2015 r., utrzymując tę decyzję w mocy. Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Wojewoda wskazał w szczególności, co następuje: 1. Rozstrzygnięcie, czy na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot został zrealizowany cel wywłaszczenia możliwe jest dopiero po precyzyjnym ustaleniu takiego celu. W utrwalonym orzecznictwie sądowym akcentuje się, że w szeregu przypadków instrumentem przydatnym dla oceny, czy dana nieruchomość stała się zbędna dla celu wywłaszczenia, a chodziło o realizację przedsięwzięć, ze swej natury wieloelementowych - obejmujących znaczniejsze rozmiary, istotne będzie określenie, na jaki cel miała być uprzednio przeznaczona w sposób bardziej szczegółowy. Przy tego rodzaju ustaleniach mogą być przydatne wszelakie dokumenty, precyzujące zakres planowanego przedsięwzięcia (np. decyzje w przedmiocie zatwierdzenia planów realizacyjnych, wraz z samymi planami) nawet, gdy zostały one wytworzone po wydaniu aktu, stanowiącego formalnie podstawę samego wywłaszczenia (np. decyzji lokalizacyjnej), który owych wystarczająco szczegółowych ustaleń dla oceny sytuacji jeszcze nie zawierał (wyrok WSA z 11 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 468/15). W nawiązaniu do w/w orzecznictwa w poprzedniej decyzji odwoławczej, wydanej w niniejszej sprawie (dec. kasatoryjna z dnia [...] marca 2015 r.) zalecono Staroście pozyskanie dokumentacji, która mogłaby uściślić rozmieszczenie poszczególnych elementów założenia inwestycyjnego w postaci budowy Szkoły [...] przy [...] w [...] na terenie spornej działki nr [...] w [...]. W wykonaniu tych wytycznych Starosta uzupełnił w niezbędnym zakresie materiał dowodowy sprawy. 2. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do następujących wniosków: Przedmiotowa nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] aktualnie stanowiąca działkę ewid. nr [...] z obrębu [...], wywłaszczona aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1968 r. nr [...] została przeznaczona pod budowę Szkoły [...] przy [...] w [...], stosownie do lokalizacji szczegółowej wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] sierpnia 1966 r., [...]. Zgodnie z załącznikiem graficznym do ww. zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej nr [...] na przedmiotowej nieruchomości zaplanowano powstanie szkoły, obiekty sportowe - boisko do siatkówki i do szczypiorniaka oraz bieżnię. Plan realizacyjny z [...]grudnia 1985 r. zmienił poszczególne elementy założenia inwestycyjnego poprzez urządzenie oczyszczalni ścieków oraz terenów zielonych w miejsce ww. obiektów sportowych. W zakresie budynku szkoły plan realizacyjny nie wprowadził żadnych zmian. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty zawarte w projekcie wstępnym ukształtowania terenu inwestycji: szkoła i internat z roku 1966 r. przewidują możliwość powstania oczyszczalni ścieków w ramach projektowanej szkoły. Z pisma Państwowego Wojewódzkiego Inspektowa Sanitarnego stanowiącego odpowiedź na pismo z dnia [...] marca 1966 r. wynika, że w przypadku niemożności zrealizowania w I etapie odprowadzenia ścieków do kanalizacji miejskiej, ścieki mogą być odprowadzone do lokalnej mechaniczno - biologicznej oczyszczalni ścieków i następnie do rzeki [...]. Natomiast pismem z dnia [...] listopada 1966 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Wodnej wyraziło zgodę na indywidualne rozwiązanie odprowadzenia ścieków w budynku szkoły i internatu [...] zlokalizowanych przy ul. [...] i [...] w [...] do rz. [...]. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy potwierdza, że cel wywłaszczenia określony w akcie notarialnym z dnia [...] kwietnia 1968 r., uszczegółowiony w załączniku graficznym do zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej nr [...] oraz w planie realizacyjnym z [...] grudnia 1985 r. został na przedmiotowej działce spełniony. Z protokołu z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu w dniu [...] października 2014 r. wynika że, działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi w części południowej część parkingu wyasfaltowanego (dawniej boisko sportowe), szkoły i szpitala i ogrodzony teren oczyszczalni ścieków i szpitala (obecnie nieczynny, ponieważ istnieje połączenie do sieci miejskiej wody i kanalizacji). W pozostałej części stanowi zabudowany teren szkoły i przychodni ortopedyczno-rehabilitacyjnej dla dzieci i młodzieży, teren zielony wokół szkoły oraz komunikacja i parkingi. W środku budynku znajdującego się na części działki ewidencyjnej [...] znajduje się zespół Szkół Specjalnych w Centrum Rehabilitacji oraz Przychodnia. Posadowiony na przedmiotowym gruncie budynek szkoły i szpitala powstał w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku, o czym świadczą załączone do akt niniejszego postępowania zdjęcia tablic pamiątkowych znajdujących się w holu głównym budynku przy ul. [...] w [...] z dnia [...] października 2013 r. z okazji 40-lecia istnienia Ośrodka Ortopedyczno- Rehabilitacyjnego dla Dzieci i Młodzieży w [...] oraz z października 1973 r. wmurowana w dniu XVIII Światowego Kongresu Unii Pisarzy Medyków. Na pozyskanym zaś z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] zdjęciu lotniczym z [...] października 1976 r. (wykonanym 8 lat po wywłaszczeniu) obejmującym działkę nr [...] widnieje część większego kompleksu budynków, oczyszczalnia ścieków, utwardzony teren oraz zieleń. Zdjęcia z [...] maja 1997 r. oraz z [...] sierpnia 2007 r. stan ten potwierdzają. Sporządzona przez biegłego fotogrametrę uprawnionego B. B. opinia z dnia [...] września 2015 r. wskazuje, że począwszy od [...] października 1976 r. do [...] sierpnia 2007 r., zgodnie z sytuacją odfotografowaną na załączonych powiększonych fragmentach zdjęć lotniczych, zagospodarowanie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] nie uległo zmianie i jak stanowi obecnie, tak stanowiło wówczas część kompleksu połączonych ze sobą budynków wraz z ich zapleczem. Jak pokazują przybliżone granice działki ewidencyjnej nr [....] na powiększonym fragmencie zdjęcia wykonanego [...] października 1976 r. w jej obszarze znalazło się zachodnie, skrzydło kompleksu budynków stanowiące schodkowe połączenie pięciu pawilonów. Ponadto na działce tej znajdował się ogrodzony teren oczyszczalni z budynkiem gospodarczym lub śmietnikiem oraz utwardzone, prostopadle do siebie, dwa ciągi komunikacyjne służące do wjazdu na tylną część obiektu, a do jednego z nich przylegały trzy prostokątne utwardzone płytami betonowymi place. Pozostałą cześć działki pokrywają trawniki i drzewa. Załącznik nr 2 do umowy w sprawie użyczenia nieruchomości położonych w [...] i w [...] zawartej w dniu [...] marca 2012 r. pomiędzy Województwem [...] a [...] Centrum Rehabilitacji "[...]" Sp. z o. o. potwierdza, że na działce nr [...] znajduje się budynek szpitala z kotłownią, budynek szkoły, budynek po b. oczyszczalni ścieków. Zgromadzony w sprawię materiał dowodowy potwierdza bez wątpienia, że cel określony w akcie notarialnym z [...] kwietnia 1968 r. w postaci budowy Szkoły [...] został zrealizowany co najmniej na dzień [...] października 1976 r. tj. 8 lat po wywłaszczeniu, a biorąc pod uwagę zapadły w dniu [...] marca 2014 r. wyrok Trybunału Konstytucyjnego przed 22 września 2004 r. Bezzasadny jest zarzut odwołującego o naruszeniu art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn. Organ odwoławczy podziela pogląd, iż realizacja tego typu inwestycji jak budowa szkoły [...] z internatem obejmować musi nie tylko wykonanie samych budynków szkolnych ale także boiska szkolne, ciągi pieszo - jezdne, również inne obiekty składające się na zagospodarowanie terenu szkolnego jak zieleń niska i wysoka, ogród, plac zabaw itp.  IV. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r., zarzucając tej decyzji: 1. naruszenie art. 137 ust.1 pkt. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię pojęcia "cel wywłaszczenia" polegającą na uznaniu, że budowa szkoły wraz z internatem dla 200 uczniów wymaga kilku boisk sportowych, znacznego terenu zielonego oraz parkingu o powierzchni ok. 2.000 m2, podczas gdy wznoszenie takiej infrastruktury nie jest konieczne dla realizacji zadania polegającego na budowie szkoły; 2. naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez brak poczynienia ustaleń w zakresie powierzchni działki zajętej przez poszczególne budynki oraz infrastrukturę konieczną do korzystania z tych budynków; 3. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na całek działce, przy jednoczesnym ustaleniu, że zagospodarowanie terenu nie uległo zmianie od lat 70-tych oraz, że obiekt funkcjonuje w mniejszym rozmiarze niż planowano. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący wskazał w szczególności, co następuje: 1. W sytuacji, w której cel wywłaszczenia zrealizowany został jedynie na części wywłaszczonej nieruchomości, dopuszczalny jest zwrot pozostałej części (art.137 ust.2 u.g.n). Tego rodzaju sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Wojewoda wadliwe uznał, że cała działka zagospodarowana została na cel wywłaszczenia. Działka ma powierzchnię 9954 m2. Budynek szkolny wymaga infrastruktury dodatkowej (m.in. ciągi pieszo jezdne), jednakże nie sposób zgodzić się z poglądem, że inwestycja wymagała kilku boisk sportowych. Sam organ I instancji wskazuje, że trzy wybetonowane place są wykorzystywane do celów sportowych jedynie częściowo, co również świadczy o zbędności tego fragmentu terenu dla realizacji celu wywłaszczenia. Nie jest również konieczne zapewnienie terenów zielonych o tak znacznej powierzchni lub też parkingów, które są w stanie pomieścić kilkaset samochodów. Inwestycja miała polegać na wzniesieniu budynku szkoły i internatu dla 200 uczniów. Nie sposób uznać, że inwestycja taka wraz z całą infrastrukturą wymaga terenu o powierzchni prawie 1 ha i rozbudowanej sieci ciągów pieszo — jezdnych, parkingów, kilku boisk i znacznego terenu zielonego. 2. W niniejszej sprawie organ nie dokonał szczegółowych ustaleń w celu wyjaśnienia, jaka powierzchnia działki została faktycznie przeznaczona na budowę szkoły wraz z niezbędną infrastrukturą. Ustalenia takie były natomiast konieczne. 3. Wskazać należy na szereg sprzeczności występujących w zaskarżonej decyzji: (-) organ przyjął, że cel wywłaszczenia zrealizowany został na całej działce, (-) od lat 70-tych nie uległo zmianie zagospodarowanie terenu, (-) szkoła funkcjonuje w mniejszym rozmiarze niż planowano. Skoro zagospodarowanie terenu nie zmieniło się, a szkoła funkcjonuje w mniejszym rozmiarze niż planowano, to również cała inwestycja została zrealizowana w rozmiarze mniejszym niż planowano, zatem część działki nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] 2016 r., Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. VI. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. Województwo [...] (dalej także "Województwo" albo "uczestnik") przedstawiło swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Odnosząc się do meritum sprawy, uczestnik wskazała w szczególności, co następuje: - orzekające w sprawie organy ustaliły w sposób prawidłowy, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości do dnia [...] października 1976 r., co wyklucza dopuszczalność jej zwrotu skarżącemu; - w oparciu o orzecznictwo sądowe stwierdzić należy, że istotnego wpływu na wynik sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie można przypisywać konkretnemu sposobowi realizacji infrastruktury towarzyszącej planowanej inwestycji (w kontekście optymalnego sposobu wykorzystania powierzchni nieruchomości) w sytuacji, w której inwestycja ta została zrealizowana. - w postępowaniu o zwrot nieruchomości nie jest dopuszczalne dokonywanie oceny celowości dokonanego wywłaszczenia, - wbrew zarzutom skargi stan faktyczny sprawy został wyczerpująco ustalony. VII. Na rozprawie przed Sądem w dniu [...] listopada 2016 r.: - pełnomocnik skarżącego: (-) poparł wniesioną skargę, jednocześnie składając do akt sprawy pismo procesowe, datowane na [...] listopada 2016 r. , (-) wyjaśnił, że terenem działki objętej wnioskiem niewykorzystanej na cel wywłaszczenia jest z pewnością teren pokryty drzewami, którego powierzchnia wynosi około kilkuset metrów; - skarżący oświadczył, że; (-) nie jest w stanie określić, czy niewykorzystana część działki ogranicza się tylko do powierzchni zadrzewionej, (-) w toku oględzin przedmiotowej nieruchomości, przeprowadzonych przez organ, ujawnił się fakt niedookreślenia jej granic działki objętej wnioskiem, (-) w tej sytuacji, jeszcze w toku oględzin skarżący wniósł o powołanie biegłego geodety - wniosek ten nie został przez organ uwzględniony; - pełnomocnik skarżącego podniósł, że w postępowaniu administracyjnym zachodziła konieczność powołania biegłego z zakresu budownictwa, który oceniłby, czy realizacja zabudowy istniejącej na działce stanowi wykonanie inwestycji przewidzianej w decyzji lokalizacyjnej; - pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi, podnosząc że cel inwestycji został zrealizowany zgodnie z planem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VIII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]maja 2016 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza Wojewody z dnia [...] maja 2016 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art.15 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego. IX. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art.136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym to postępowaniu orzekł w drugiej instancji Wojewoda, było rozstrzygnięcie, czy zachodzą przesłanki do zwrotu skarżącemu przedmiotowej nieruchomości z uwagi na jej ewentualną zbędność na cel wywłaszczenia w rozumieniu art.137 u.g.n. Przedmiotowa nieruchomość należała w przeszłości do poprzedniczki prawnej skarżącego i została zbyta przez tę osobę Skarbowi Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W ocenie organów obu instancji, orzekających w niniejszej sprawie, ustawowe przesłanki do zwrotu skarżącemu wywłaszczonej nieruchomości nie wystąpiły, co obligowało te organy do odmownego rozpatrzenia wniosku zwrotowego. W ocenie Sądu, rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji, Wojewoda nie wyjaśnił w wyczerpujący sposób wszystkich podniesionych przez skarżącego kwestii, mogących potencjalnie wpłynąć na wynik sprawy (w kontekście ewentualnego zwrotu skarżącemu części wywłaszczonej nieruchomości). 2. Przepis art.136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art.137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Stosownie do treści art.137 ust.1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Stosownie do treści art.137 ust.2 ustawy jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Wprawdzie powołane wyżej przepisy odnoszą się do decyzji o wywłaszczeniu, jednak stosownie do treści art. 216 ust. 1 ustawy, stosuje się je odpowiednio do nieruchomości przejętych i nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Na tej właśnie podstawie prawnej poprzedniczka prawna skarżącego zawarła umowę sprzedaży przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Z powyższych uwarunkowań prawnych wynika, że podstawowym obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie celu dokonanego wywłaszczenia, a następnie skonfrontowanie tego celu ze sposobem, w jaki przejęta nieruchomość została faktycznie zagospodarowana przez beneficjenta wywłaszczenia. Przy ocenie wskazanej wyżej kwestii koniecznym jest uwzględnianie utrwalonego orzecznictwa sądowego (wprawdzie w większości ukształtowanego na użytek spraw, w których wywłaszczenie nieruchomości następowało na potrzeby budowy osiedli mieszkaniowych, niemniej wnioski tam zawarte odnoszą się do wszelkiego typu inwestycji o charakterze zbliżonym, tj. w szczególności obejmujących budowę dużych obiektów przeznaczonych na pobyt ludzi), w myśl którego, po pierwsze, realizacja danego celu publicznego obejmuje w razie wątpliwości nie tylko budowę budynków, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę towarzyszącą inwestycji, takich jak ciągi komunikacyjne, parkingi, garaże, zieleń, po drugie, na etapie realizacji inwestycji, jak też w okresie późniejszym nie można co do zasady wykluczyć dopuszczalności modyfikowania w usprawiedliwionym zakresie tak zdefiniowanego celu wywłaszczenia (nie deformując jednakże jego istoty) po to, aby dostosować go do zaktualizowanych, realnych potrzeb (por. wyroki NSA: z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1186/15, z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14, z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 846/13, z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 643/12, uchwała SN z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. akt III AZP/87). 3. W ocenie organów obu instancji zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że cel wywłaszczenia, określony w akcie notarialnym z dnia [...]kwietnia 1968 r., uszczegółowiony w załączniku graficznym do zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej nr [...] oraz w planie realizacyjnym z [...] grudnia 1985 r. został na przedmiotowej działce zrealizowany w całości w ustawowych terminach. Wojewoda wskazał w tym kontekście, iż sporządzona przez biegłego fotogrametrę uprawnionego B.B. opinia z dnia [...] września 2015 r. wskazuje, że począwszy od [...] października 1976 r. do [...] sierpnia 2007 r., zgodnie z sytuacją odfotografowaną na załączonych powiększonych fragmentach zdjęć lotniczych, zagospodarowanie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] nie uległo zmianie i jak stanowi obecnie, tak stanowiło wówczas część kompleksu połączonych ze sobą budynków wraz z ich zapleczem. Jak pokazują przybliżone granice działki ewidencyjnej nr [...] na powiększonym fragmencie zdjęcia wykonanego [...] października 1976 r. w jej obszarze znalazło się zachodnie skrzydło kompleksu budynków stanowiące schodkowe połączenie pięciu pawilonów. Ponadto na działce tej znajdował się ogrodzony teren oczyszczalni z budynkiem gospodarczym lub śmietnikiem oraz utwardzone, prostopadle do siebie, dwa ciągi komunikacyjne służące do wjazdu na tylną część obiektu, a do jednego z nich przylegały trzy prostokątne utwardzone płytami betonowymi place. Pozostałą cześć działki pokrywają trawniki i drzewa. W ocenie organów zgromadzony w sprawię materiał dowodowy potwierdza tym samym, że cel określony w akcie notarialnym z [...] kwietnia 1968 r. w postaci budowy Szkoły [...] był zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości w całości co najmniej w dniu [...] października 1976 r., zatem już po upływie 8 lat od dnia wywłaszczenia. Z tak sformułowaną oceną nie zgadza się skarżący, wywodząc że cel wywłaszczenia został zrealizowany jedynie na części przedmiotowej nieruchomości, co oznacza że zachodzą podstawy do zwrotu skarżącemu tej części nieruchomości, na której jego zdaniem do realizacji w/w celu nie doszło. W odwołaniu od decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2015 r. skarżący podniósł zatem, że: (-) celem wywłaszczenia nieruchomości było co do zasady wybudowanie budynku szkoły, (-) cel ten należy interpretować wąsko, (-) budynek szkoły zajmuje jedynie niewielką część wywłaszczonej nieruchomości, obejmującej powierzchnię blisko 1 ha, (-) w tej sytuacji przeznaczenia innych części nieruchomości na takie elementy zagospodarowania, jak: zbędny na potrzeby szkoły parking zajmujący ok.1/4 działki (tj. obejmujący 2000 m2), oczyszczalnia ścieków (nieczynna) oraz zadrzewienia nie można uznać za realizację celu wywłaszczenia, (-) obowiązkiem organów było w tej sytuacji orzeczenie o zwrocie tej części przedmiotowej nieruchomości, która wykracza poza teren, na którym posadowiono budynek oraz teren niezbędny do korzystania z tegoż budynku. 4. Podkreślenia w tym kontekście wymaga, że kontrola legalności przez sąd administracyjny każdego orzeczenia odwoławczego obejmuje w pierwszej kolejności kontrolę poszanowania przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z art.15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r., poz. Nr 78, poz. 1071 z późn. zm.), dalej "k.p.a.") postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Przepis ten stanowi ustawowy wyraz konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przypomnieć bowiem należy, że w myśl art. 78 zd. 1 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest kontrola decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne i całościowe rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie t ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt: SAM/r 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt: V SA 721/92, (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95), do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Inną konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego jest to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt: IV SA 385/87, por. także B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, 2012 r. System Informacji Prawnej Legalis). Kontrola wykonania w niniejszej sprawie wskazanych wyżej obowiązków przez organ odwoławczy prowadzi do wniosku, że Wojewoda nie rozpatrzył w dostatecznie wyczerpujący sposób wszystkich zarzutów odwołania skarżącego od decyzji Starosty. Wprawdzie Wojewoda prawidłowo rozpatrzył sprawę w kontekście ustalenia, czy stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w części nie stanowiącej terenów zielonych lub zadrzewień (tj. tej części nieruchomości, na której posadowiono w szczególności część budynku szkoły, oczyszczalnię ścieków oraz parking) stanowił realizację celu wywłaszczenia tejże nieruchomości (słusznie uznając, że do realizacji celu wywłaszczenia w tym zakresie doszło), niemniej nie dokonał pogłębionej oceny tej kwestii, czy część przedmiotowej nieruchomości, pokryta zielenią/zadrzewieniami spełnia kryteria nieruchomości, na której zrealizowano cel wywłaszczenia. Należy w tym kontekście wskazać na następujące okoliczności: 4.1. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że: (-) przedmiotowa nieruchomość, pomimo blisko hektarowej powierzchni, stanowiła jedynie część gruntów przeznaczonych pod budowę planowanej szkoły, (-) zgodnie z załącznikiem graficznym do zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej nr [...] na przedmiotowej nieruchomości zaplanowano powstanie jedynie części budynku szkoły, obiekty sportowe - boisko do siatkówki i do szczypiorniaka oraz bieżnię, (-) plan realizacyjny z [...] grudnia 1985 r. zmienił poszczególne elementy założenia inwestycyjnego poprzez urządzenie oczyszczalni ścieków oraz terenów zielonych w miejsce ww. obiektów sportowych, (-) zasadniczą część budynków szkoły zrealizowano na gruntach przylegających do przedmiotowej nieruchomości, (-) na przedmiotowej nieruchomości posadowiono jedynie niewielką część budynku szkoły (zachodnie skrzydło kompleksu budynków stanowiące schodkowe połączenie pięciu pawilonów), zajmującą niewielki ułamek powierzchni przedmiotowej nieruchomości, (-) na pozostałej części przedmiotowej nieruchomości znajduje się część wyasfaltowanego parkingu (dawniej boisko sportowe), ogrodzony teren oczyszczalni ścieków (obecnie nieczynnej, ponieważ istnieje połączenie do sieci miejskiej wody i kanalizacji) oraz tereny zielone. Oceniając tak ukształtowany stan faktyczny, organ odwoławczy prawidłowo nie podzielił rygorystycznego stanowiska odwołania, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości ograniczał się ściśle do wybudowania budynku szkoły, nie obejmując innych elementów zagospodarowania terenu. Trafnie bowiem uznał Wojewoda, iż realizacja tego typu inwestycji, jak budowa szkoły z internatem musi co do zasady obejmować nie tylko wybudowanie samych budynków szkolnych ale także szeroko rozumianej infrastruktury towarzyszącej, co zresztą wprost wynikało z decyzji lokalizacyjnej. Tym samym organ prawidłowo uznał, że realizacja szeregu wymienionych w decyzji odwoławczej elementów zagospodarowania terenu w ustawowych terminach stanowiła realizację celu wywłaszczenia. Stanowczego podkreślenia wymaga, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest dopuszczalna weryfikacja racjonalności celu wywłaszczenia, określonego w umowie wywłaszczeniowej, decyzji wywłaszczeniowej, czy też decyzji lokalizacyjnej, mająca polegać w szczególności na ocenie, czy rozmiar inwestycji, wskazanej w w/w aktach jako ten cel (zrealizowany następnie przez beneficjenta wywłaszczenia), odpowiadał rzeczywistym potrzebom. Cel, na który dokonano danego wywłaszczenia, jest zatem bezwzględnie wiążący dla organu orzekającego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tym sensie, że realizacja tego celu przez beneficjenta wywłaszczenia nie może być traktowana jako okoliczność stanowiąca przesłankę do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości jej poprzedniemu właścicielowi w razie wykazania, że cel ten mógłby zostać osiągnięty poprzez realizację inwestycji o mniejszym zakresie. Powyższe oznacza, wbrew argumentacji skargi, brak możliwości dywagowania, z wiążącym skutkiem dla wyniku sprawy, czy przewidziana w decyzji lokalizacyjnej budowa szkoły wymagała budowy również tam przewidzianych kilku boisk sportowych. Późniejsze wybudowanie na miejscu tych boisk parkingu stanowi z kolei bądź to zmianę sposobu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, następującą już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, a tym samym obojętną z punktu widzenia tego, czy cel ten został zrealizowany, czy też nie, bądź to dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia w tym zakresie (tj. zastąpienie jednego elementu infrastruktury obsługującej szkołę innym, funkcjonalnie z nią powiązanym). 4.1.1. Sąd nie podziela stanowiska skargi, że poczynienie w niniejszej sprawie ustaleń na okoliczność tego, czy inwestycja przewidziana w decyzji lokalizacyjnej została zrealizowana, czy też nie, wymagała wiadomości specjalnych z zakresu budownictwa, z czym łączyć miałby się obowiązek zlecenia przez organy sporządzenia stosownej opinii przez biegłego. Dla dokonania w/w ustaleń, sprowadzających się do porównania stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości z dokumentacją wskazującą cel wywłaszczenia w zupełności wystarczały bowiem wiadomości posiadane przez organy. Za okoliczność uzasadniającą konieczność zasięgnięcia wiadomości specjalnych nie można uznać wywodzonego przez skarżącego faktu zrealizowania budynku szkoły, czy też innych elementów przewidzianych w decyzji lokalizacyjnej w mniejszym zakresie niż w tej decyzji wskazany. Podkreślenia wymaga bowiem, że racjonalnie uzasadnione odstępstwa, korekty, czy też modyfikacje celu wywłaszczenia, nie prowadzące do jego zdeformowania, czy też zmiany jego istoty, nie mogą stanowić przesłanki do uznania, że cel ten nie został przez beneficjenta wywłaszczenia zrealizowany. W sytuacji, w której przedmiotowa nieruchomość miała z założenia stanowić miejsce lokalizacji nie całości a jedynie fragmentu budynku szkoły, podczas gdy jej zasadniczym przeznaczeniem była lokalizacja infrastruktury towarzyszącej, ewentualne powierzchniowe rozbieżności, na które w sposób bardzo ogólny powołuje się skarga (bez operowania w tym zakresie nawet przybliżonymi danymi), nie mogą mieć istotnego znaczenia w sprawie, zważywszy na bezsporny fakt zrealizowania na działce zarówno fragmentu budynku szkoły, jak i w/w infrastruktury towarzyszącej. 4.1.2. Zdaniem Sądu skarżący nie wykazał również w sposób dostatecznie przekonujący istnienia przesłanek, przemawiających za koniecznością powołania przez organy biegłego z zakresu geodezji i kartografii celem ustalenia przebiegu granic działki objętej wnioskiem zwrotowym. Wykazanie takiej konieczności wymagałoby bowiem jednoznacznego skonkretyzowania zastrzeżeń skarżącego co do obecnego przebiegu granicy działki oraz wykazania, że wyjaśnienie tychże wątpliwości miałoby wpływ na wynik sprawy. 4.2. Jak już wskazano powyżej, organowi odwoławczemu należy jednakże postawić zarzut niedostatecznego wyjaśnienia tej kwestii, czy znajdujące się na przedmiotowej działce tereny zielone/zadrzewienia można uznać za realizację celu wywłaszczenia. Rozważania organu na tę okoliczność należy uznać za bardzo ogólne, co należy uznać za istotne uchybienie w sytuacji, w której już pobieżna analiza zgromadzonego w sprawie materiału fotograficznego (zdjęcia lotnicze) sugeruje, że udział terenów pokrytych różnego rodzaju roślinnością (w tym drzewami) w ogólnej powierzchni przedmiotowej nieruchomości może się zbliżać do połowy tej powierzchni lub nawet ją przekraczać (nie sposób w tym kontekście odmówić racji skarżącemu, że koniecznym byłoby określenie przez organ, co najmniej w sposób przybliżony, powierzchni tego rodzaju terenów). Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że co do zasady teren porośnięty zielenią niską i wysoką mógł stanowić naturalny i pożądany element uzupełniający inwestycji, polegającej na budowie dużej placówki edukacyjnej z internatem, pełniąc funkcję zaplecza o charakterze estetyczno – rekreacyjno – ekologicznym, z tym nawet założeniem, że w toku realizacji inwestycji mogła zapaść decyzja o zwiększeniu tego rodzaju powierzchni w miejsce innych początkowo planowanych elementów zagospodarowania terenu (w ramach dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia). Koniecznym jest jednakże jednoznaczne wyjaśnienie, czy wszystkim znajdującym się na przedmiotowej inwestycji terenom pokrytym roślinnością należy przypisywać walor w/w zaplecza o charakterze estetyczno – rekreacyjno – ekologicznym, czy też części z nich waloru takiego przypisać nie można, co mogłoby prowadzić do wniosku, że są tereny niewykorzystane na jakikolwiek cel wywłaszczenia. 5. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Wojewoda [...] ponownie rozpatrzy odwołanie skarżącego od decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2015 r., uwzględniając oceny i wytyczne sformułowane powyżej, Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.