IV SA/Wa 19/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzena Milewska - Karczewska Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego D. A. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z [...]października 2020 r., nr [...],po rozpatrzeniu odwołania D. A., prowadzącego działalność gospodarcza pod nazwą [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] o odmowie udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów w [...] przy ul. [...] ( dz. ew. nr [...]), w części dotyczącej odpadów podatnych na rozkład biochemiczny o kodach: 02 01 99, 02 03 04, 16 03 05*, 16 03 06, 16 03 80, 19 12 10, 20 01 08, 20 01 25, 20 01 26*, 20 01 99, 20 03 02, 20 03 99, a także odpadów medycznych o kodach 18 01 09, 20 01 31, 20 01 32, w pkt II. zezwolenia na zbieranie odpadów pod ww. adresem, w części dotyczącej odpadów wyszczególnionych w załączniku do decyzji oraz w pkt III. umarzającej postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów pod ww. adresem, w części dotyczącej odpadów o kodach 02 02 01 i 20 03 01. W uzasadnieniu wskazano, iż Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. odmówił wydania D. A. zezwolenia na zbieranie odpadów w [...] przy ul. [...] ( dz. ew. [...]). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania D. A., decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. powołał biegłego K.L.-S. w celu sporządzenia opinii ( ekspertyzy) mającej na celu określenie czy zamierzony przez D. A. sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi lub dla środowiska oraz czy jest niezgodny z planami gospodarki odpadami, jak i przepisami prawa miejscowego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. organ I instancji dopuścił jako dowód w sprawie opinię pt. " Ekspertyza pozwalająca ocenić, czy zamierzony przez wnioskodawcę w sprawie znak: [...] , sposób gospodarowania odpadami w [...] przy ul. [...] mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, jest niezgodny z planami gospodarki odpadami, jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego", autorstwa dr inż. K. L.- S., wykonaną w lipcu 2017 r. Prezydent [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. , nr [...]. Odwołanie od tej decyzji złożył D. A., reprezentowany przez adwokata. Rozpatrując wniesione odwołanie Kolegium przytoczyło treść art. 46 ust. 1 pkt 1, zgodnie z którym organ odmawia udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska. Organ stwierdził, że przepis ten wskazuje na sytuację, w której obowiązek odmowy wydania zezwolenia jest następstwem stwierdzenia przeszkody faktycznej—zamierzony sposób gospodarki odpędami mógłby spowodować zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska ( chodzi o możliwość potencjalną ale realną). Taka decyzja nie jest pozbawiona elementów ocennych (ale nie uznaniowych), organ bowiem ocenia, czy zachodzą okoliczności nakazujące odmowę wydania zezwolenia. Organ wskazał na wyrok NSA z dnia7 maja 2019, II OSK 1143/19, w którym wskazano, iż organ nie musi dysponować dowodami, które wykażą, że przewidywany sposób gospodarowania odpadami rzeczywiście powoduje zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, ale stanowisko swoje w tym zakresie może oprzeć na ustaleniach ( dowodach), które uzasadniają możliwość wystąpienia tego rodzaju zagrożeń przy wskazanym sposobie gospodarowania odpadami. Wystarczające jest zatem by organ dysponował takim materiałem dowodowym, który pozwoli na stwierdzenie możliwości spowodowania zagrożenia życia lub zdrowia ludzi lub środowiska. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zgromadził i ocenił materiał dowodowy, które wskazuje, że zakładany przez stronę sposób gospodarowania odpadami może powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska. Opinia biegłego jednoznacznie wskazuje, w oparciu o wyniki z przedstawionych w niej analiz i ocen, iż zamierzony przez wnioskodawcę sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, lub dla środowiska. Ocena ta jest wyczerpująca zawiera klarowne jednoznaczne wnioski, jak też szczegółowe przesłanki, z których wnioski te wywiedziono. W ocenie Kolegium, organ I instancji zasadnie uznał w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i jego wnikliwą analizę, że zamierzony przez wnioskodawcę sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, lub dla środowiska, że zaistniała negatywna przesłanka, o której mowa w art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, co stanowi podstawę do podjęcia decyzji o odmowie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów. W konstatacji Kolegium stwierdziło, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji nie budzi zastrzeżeń, a okoliczności podnoszone w odwołaniu, nie mają wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. A., reprezentowany przez adwokata, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: 1) art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 , 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, a w szczególności uzupełnienia treści opinii biegłej dr inż. K. L. –S., która by la niepełna i w znacznej części o rażącym poziomie ogólności; 2) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji odmownej na tej podstawie, że strona zrezygnowała ze szczegółowego opisu metod zbierania odpadów, a także nie przedstawiła szczegółowego opisu metod zbierania odpadów, skarżący bowiem przekazał wszelkie informacje niezbędne do wydania zezwolenia – w szczególności odnosząc się do treści zezwoleń wydawanych na rzecz innych podmiotów. 3) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji odmownej, organ nie odniósł się wymagań w tym zakresie do przepisów prawa, że w konkretnych okolicznościach życie lub zdrowie ludzi lub środowisko mogłoby być zagrożone ze względu na naruszenie konkretnej normy prawnej, 4) art. 138 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji odmownej, że strona zrezygnowała ze szczegółowego opisu metod zbierania odpadów, w analogicznych bowiem stanach faktycznych inne organy wydawały zezwolenia, poprzestając na wyjaśnieniach i zdecydowanie w większym stopniu ogólności, 5) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji odmownej, w przypadku wątpliwości II instancji winien podjąć działania zmierzające do uzupełnienia postępowania dowodowego, w szczególności uzupełnienia wydanej w sprawie opinii biegłej oraz rozważenia uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia; II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1) art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę wydania zezwolenia ze względu na wymagania dotyczące zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, które nie zostały jednak zarówno przez organ I instancji, jak i przez organ II Instancji oparte o żaden konkretny przepis prawa materialnego ochrony środowiska, ani żaden inny przepis prawa powszechnie obowiązującego, 2) art. 43 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę wydania zezwolenia, podczas gdy organ winien udzielić zezwolenia na zbieranie odpadów, wskazując dodatkowe warunki ich zbierania, w szczególności, że warunki takie przynajmniej częściowo opisane zostały w wydanej w toku postępowania przed organem I instancji opinii biegłej. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a wniósł o rozważenie u chylenia decyzji organu I instancji. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325,; dalej jako: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie skarga dotyczy zaskarżonej decyzji utrzymującej decyzję organu pierwszej instancji o odmowie udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów i umarzającej postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów. Rozpoznając niniejszą sprawę należy wskazać, iż zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Tryb składania wniosków o udzielenie zezwolenia na zbieranie odpadów, warunki uzyskania takiego zezwolenia oraz przesłanki odmowy jego udzielenia regulują przepisy Działu IV pt. Uprawnienia wymagane do gospodarowania odpadami oraz prowadzenie rejestru ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 779) - dalej "ustawa". Zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów. Na wstępie przypomnieć należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie. Każdy z organów (najpierw I, a potem II instancji), przeprowadza postępowanie w celu załatwienia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, a prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Granice postępowania odwoławczego wyznaczają zasady postępowania administracyjnego, a w realiach sprawy w szczególności wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej i powinność wyczerpującego rozpatrzenia całego materiał dowodowego. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest zatem ustalić zakres postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym, tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie. wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Nie budzi wątpliwości Sądu, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Ogólna zasada procesowa związana z koniecznością odniesienia się przez organ odwoławczy do twierdzeń i zarzutów odwołania, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie znalazła w ogóle zastosowania. Stwierdzić bowiem trzeba, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się w ogóle do zarzutów odwołania, jedynie poprzestało na przedstawieniu stanu faktycznego oraz przepisów prawa w oparciu których wydano zaskarżoną decyzję. Powinność wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego stanowi natomiast konkretyzację obowiązku dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy na podstawie przedstawionych przez wnioskodawcę i zebranych przez organ dowodów. Zakres postępowania dowodowego wyznaczany jest nie tylko przez przedmiot postępowania oraz przepisy prawa materialnego regulujące przesłanki przyznania stronie uprawnienia lub nałożenia obowiązku, ale także determinowany jest treścią żądania strony. Przez wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego należy zatem rozumieć takie ustosunkowanie się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, które w celu uzyskania jednoznaczności ustaleń faktycznych i prawnych uwzględnia wzajemne powiązania między nimi. W rozpatrywanej sprawie Kolegium lakonicznie odniosło się do opinii biegłego, która legła u podstawy wydania decyzji odmownej. Tymczasem powinien wnikliwie przenalizować tę opinię w kontekście tego, czy w pełni jej autorka zrealizowała określony w postanowieniu organu I instancji z dnia [...] czerwca 2017 r. cel, czy zamierzony przez skarżącego sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, lub dla środowiska oraz, czy jest niezgodny z planami gospodarki odpadami, jak i przepisami prawa. Organ odwoławczy powinien był przedstawić argumenty, którymi kierował się zajmując stanowisko, że opinia biegłego jednoznacznie wskazuje, że zmierzony przez wnioskodawcę sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, lub dla środowiska. W takim przypadku winien wskazać konkretnie motywy takiego stanowiska, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Opisanego w tym miejscu sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie niewątpliwie zabrakło po stronie organu odwoławczego. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznaczał, że Kolegium z własnej inicjatywy dowodowej – powinien wnikliwie rozważyć, czy nie zachodziła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, podejmując niezbędne czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia. Kolegium wydając zaskarżoną decyzję nie przeprowadziło w sposób adekwatny do stanu sprawy postępowania wyjaśniającego stan faktyczny. W konsekwencji doszło do naruszenia zasady wynikającej z art. 15 k.p.a., a sprawa administracyjna nie została rozpoznana co do istoty przez dwa organy administracji publicznej. Kolegium nie odnosząc się do zarzutów odwołania oraz złożonych dokumentów nie sprostało wymogom stawianym dla uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 k.p.a.), co czyni ocenę organu dowolną i wymykającą się spod kontroli sądowej. W orzecznictwie dominuje pogląd, że nie ustosunkowanie się do zarzutów odwołania, narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym, odniesienie się do tych zarzutów nie może mieć charakteru "sygnalnego". Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności (por. wyrok NSA z 9.01.2014 r., sygn. akt II GSK 1371/12 oraz wyrok WSA w Warszawie z 12.05.2008r., sygn. akt VI SA/Wa 264/08). Zasadnym w tym miejscu będzie odwołanie się do wyroku z 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1758/12, w którym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że obowiązek odniesienia się do stawianych przez stronę postępowania zarzutów wiąże się z regułą "uczciwego procesowania", która według Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza powinność wyczerpującego odniesienia się do wszystkich wysuniętych przez odwołujący się podmiot zarzutów i żądań. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Podkreślenia wymaga, że rolą sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a. Mocą tej zasady to organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (również po to aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu). Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia i zarzuty lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Tym samym należy przyjąć, że pomijając w swoich rozważaniach zarzuty odwołania, które mogą pozostawać w związku z rozstrzygnięciem sprawy i nie przedstawiając w tym zakresie własnych ocen, Kolegium naruszyło istotnie przywołaną wyżej zasadę. Stwierdzone przez Sąd uchybienia organu odwoławczego, polegające na nierozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych występujących w sprawie, a przede wszystkim nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania, w pełni uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego obarczonej takimi wadami zaskarżonej decyzji. Sąd nie może zastępować organu administracji publicznej i poszukiwać argumentów przemawiających za zasadnością wskazanego przez niego stanowiska, dokonywać samodzielnie stosownych ustaleń i ocen, czy też udzielać odpowiedzi na zarzuty podniesione w toku postępowania odwoławczego. Zadaniem Sądu jest bowiem ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii, przez organ nierozważonych. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że sprawa nie została rozpatrzona w całokształcie, a to pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 7, art. 77 § 1 , art. 15, art. 11, oraz art. 107 § 3 k.p.a. Strona ma bowiem prawo do rozpatrzenia dwukrotnego sprawy przy rozważeniu jednoczesnym jej własnych twierdzeń, argumentów oraz zarzutów. Zaistniałe zaniechane ocenić należy, jako dające podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że wnikliwa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym opinii biegłego w kontekście zarzutów odwołania, spowodowywałaby inne rozstrzygnięcie. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien rozpatrzeć wniesione odwołanie, podjęte rozstrzygnięcie należycie uzasadnić, w tym odnosząc się w pełni do zarzutów wskazanych w odwołaniu i przedstawiając w tym zakresie własne oceny i rozważania – przy uwzględnieniu uwag zawartych w niniejszym wyroku. Przedstawione wyżej wadliwości decyzji organu odwoławczego wskazujące na brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, uniemożliwiają bowiem kontrolę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Jakiekolwiek jednoznaczne w tej mierze oceny byłyby zatem na obecnym etapie przedwczesne i nieuprawnione. Wobec takiego stanu rzeczy uzasadnionym jest uchylenie zaskarżonej decyzji, bowiem wydanie jej z naruszeniem art. 138 kpa, a także art. 15 kpa mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Należało zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 cyt. ustawy.